В дополнение к традиционным формам бюджетного финансирования исследований и разработок с 2011 г. в России были внедрены и фискальные механизмы стимулирования НИОКР, такие как возможность уменьшения базы налогооблагаемой прибыли или налоговые каникулы [Gokhberg, Kuznetsova2016]. Такого рода инструменты достаточно распространены в зарубежной практике, а в последние годы наблюдается не только увеличение популярности и расширение географии их применения, но и рост масштабов использования [Китова
2015] . При этом конкретные механизмы налогового стимулирования могут существенно различаться в зависимости от страны [Lester, Warda2018].
В России, как показало исследование компании Deloitte, большинство предприятий, осуществляющих НИОКР (59%), не знали о возможности применения повышенного вычета расходов на них при расчёте налога на прибыль, а около половины из осведомлённых не использовали эту возможность Эффективность механизмов поддержки НИОКР в России. Deloitte. URL: https://www2.deloitte. com/content/dam/Deloitte/ru/Documents/tax/razvitie-niokr-v-rossii.pdf (датаобращения: 14.09.2018).. Таким образом, для реализации имеющегося инновационного потенциала необходимы как повышение отдачи от прямых государственных расходов, так и рост эффективности налоговых преференций для компаний, осуществляющих НИОКР.
Между тем в исследовательской литературе нет консенсуса относительно эффекта государственного вмешательства в сферу исследований и разработок [Bayona-Saez, Garcia-Marco 2010]. Более того, государственная поддержка НИОКР может приводить и к отрицательным последствиям, таким как снижение собственных инвестиций частного сектора [Huergo, Moreno2017]. Оценка эффективности государственной поддержки НИОКР осложняется высоким уровнем гетерогенности целей и задач различных правительственных программ при ограниченности объёма финансовых ресурсов [Lee et al. 2009]. В связи с этим представляет интерес сопоставление мероприятий в области НИОКР, проводимых в последние годы в развитом мире, в частности США и Европейским Союзом.
В качестве критерия для такого сравнения нами были использованы принципы руководства Фраскати
К числу наиболее масштабных мероприятий в сфере НИОКР, осуществляемых за счёт ассигнований из общественных, а не частных средств, относятся Рамочные программы ЕС. Первая из них была запущена в 1984 г. за счёт объединения в единый блок ряда уже существовавших на тот момент программ в отдельных сферах - информационных (программа ESPIRIT), коммуникационных (программа RACE), промышленных (программа BRITE) и других технологий [Талагаева 2017]. Рамочные проявляющиеся международным стандартом при статистической оценке индикаторов развития науки. В первых разделах статьи будут рассмотрены цели и задачи программ НИОКР в США и ЕС. Далее анализируются масштабы и инструменты финансирования этих программ, а в последнем - особенности механизмов управления ими.
граммы задумывались как динамический механизм, в рамках которого приоритетные области финансирования пересматриваются и уточняются на постоянной основе. С запуском новых программ менялись и способы их внедрения. Например, первоначальная система грантов для транснациональных исследовательских проектов была в дальнейшем дополнена такими механизмами, как партнёрство между правительственными ведомствами, а также между государственными органами и общественными организациями различных стран Взаимодействие между правительствами, министерствами и организациями, финансирующи-ми НИОКР для создания совместных межнациональных программ [Reillon 2016: 2]., различными формами сотрудничества государства и бизнеса (ГЧП). Для содействия осуществлению этих инициатив были созданы новые структуры: Европейский исследовательский совет (EuropeanResearchCouncil, ERC) и Европейский институт инноваций и технологий (European Institute forInnovation and Technology, EIT). Получили распространение специализированные инструменты поддержки малого и среднего бизнеса (МСБ), индивидуальные гранты на академическую мобильность [Reillon 2017: 1].
Первая Рамочная программа НИОКР Европейских сообществ Описание программ по материалам [Reillon 2017: 8--23]., осуществлявшаяся в 1984-1987 годах, была направлена на преодоление экономического кризиса, вызванного нефтяными шоками 1970-х. Всего было намечено шесть тематических областей исследований (сельское хозяйство, конкурентоспособность промышленности, сырьё и ресурсы, энергетика, поддержка экономического развития, условия и уровень жизни). Впервые в Европе одним из приоритетных направлений стало повышение исследовательского потенциала региона.
Вторая программа (1987-1991) в основном совпадала с предыдущей, но приоритетное внимание было уделено доступности научной инфраструктуры, мобильности исследователей, поддержке малого и среднего бизнеса и вовлечению в программу соседних стран, не входящих в Европейские сообщества. Одновременно были выделены в качестве самостоятельных тематических областей морские ресурсы, информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) и транспорт. При разработке Третьей программы (1990-1994) подчёркивалось повышение значимости таких областей, как ИКТ, биотехнологии и новые материалы, а также был сделан упор на мультидисциплинарные исследования. В Четвёртой программе (19941998) направления исследований были аналогичны предыдущим, но впервые была проведена полная синхронизация тематических областей Рамочной программы в целом и в отдельных осуществляемых проектах. Основной целью Пятой программы (1998-2002) стало повышение эффективности исследовательской деятельности с точки зрения базовых социальных и экономических потребностей, а ключевыми элементами программы выступили исследования в области качества жизни, доступности информационного общества, конкурентоспособного и устойчивого развития, а также международная кооперация, инновации в сфере малого и среднего бизнеса и исследовательская мобильность.
Шестая программа (2002-2006) стала одним из главных инструментов создания в ЕС единого исследовательского пространства, преодоления недостатков национальных исследовательских систем и проведения согласованной политики на общеевропейском уровне для достижения более значимых структурных эффектов. Для этого были разработаны новые инструменты поддержки, такие как финансирование сетевых взаимодействий национальных программ, смещение акцента на адресную поддержку инновационного процесса в сфере малого и среднего бизнеса, усиление взаимодействия науки и общества. Седьмая программа (2007-2013) была построена вокруг четырёх элементов: кооперация (поддержка международных исследовательских проектов в 10 областях), идеи (индивидуальные гранты), люди (развитие исследовательского человеческого капитала) и возможности (поддержка МСБ, развитие региональных кластеров). Наконец, Восьмая программа «Горизонт-2020» направлена на борьбу с основными вызовами современного общества в сфере здравоохранения, продовольственной безопасности, энергетики, транспорта, климата и окружающей среды, инклюзивного социума и безопасности.
В отличие от масштабных программ ЕС, объединяющих все области науки (укрупнённые группы дисциплин, по которым ведутся исследования и разработ- ки) Например, к области естественных наук относятся математика, механика, физика, химические науки и др., к области гуманитарных наук -- исторические, философские, филологические и др. науки и т.д. Подробнее см.: [Абдрахманова и др. 2012: 72--73]. и виды социально-экономических целей К таким целям, например, относятся развитие сельского хозяйства, промышленности, охрана окружающей среды, использование космоса в мирных целях. Подробнеесм.: [Абдрахмановаидр. 2012: 105-107]. НИОКР, государственные программы финансирования исследований и разработок в США носят более узконаправленный характер. Например, в принятой в 1982 г. программе предусматривалось стимулирование технологических инноваций на малых предприятиях, повышение доли участия этих предприятий в государственных закупках, коммерциализация НИОКР, созданных с целью вовлечения малообеспеченных слоёв населения и различных меньшинств в создание технологических инноваций Small Business Innovation Development Act of 1982.Public law 97-219 July 22, 1982. . URL: https://history.nih.gov/research/downloads/PL97-219.pdf(датаобращения: 14.09.2018).. Другая программа сотрудничества малых предприятий и научно-исследовательских организаций направлена на стимулирование совместных проектов НИОКР в рамках государственно-частных партнёрств между МСП и некоммерческими исследовательскими институтами. В настоящее время к целям обеих программ относятся удовлетворение государственных нужд в НИОКР, повышение коммерциализации инноваций, созданных за счёт бюджетных средств, стимулирование технологических инноваций, вовлечение в инновационную и предпринимательскую деятельность социально и экономически неблагополучных слоёв населения About STTR. SBIR &STTR America's seed funds. URL: https://www.sbir.gov/about/about-sttr(дата обращения: 14.09.2018)..
Можно также выделить принятую в США в 1990 г. Программу исследования глобальных изменений [National ResearchCouncil2010: 493], направленную на изучение и предсказание климатических процессов. В 2001 г. Администрация президента Дж. Буша выступила с Инициативой исследований изменения климата. В следующем году две эти программы были объединены в одну. Этот объединённый инструмент получил название Программы науки по климатическим изменениям (ClimateChangeScienceProgram, CCSP), однако в 2008 г. Программе исследования глобальных изменений было возвращено прежнее название.
Другим примером межведомственной кооперации служит Программа исследований и разработок в области сетевых и информационных технологий About the NITRD Program.The Networking and Information Technology Research and Development (NITRD) Program. URL: https://www.nitrd.gov/about/about_nitrd.aspx(дата обращения: 14.09.2018).. В её рамках различные ведомства США совместно работают над такими областями, как большие массивы данных, умные города, кибербезопасность, информационные технологии в здравоохранении. Аналогичным образом реализуется «Национальная инициатива в области нанотехнологий» About the NNI.National Nanotechnology Initiative (NNI). URL: https://www.nano.gov/node/7(дата обращения: 14.09.2018)., в рамках которой двадцать государственных агентств поддерживают проведение НИОКР научными, государственными и промышленными лабораториями.
С точки зрения распределения финансирования в США по приоритетным направлениям в 2017 г. на долю здравоохранения приходилось 23,33% от общего объёма федеральных расходов на исследования и разработки, на общенаучные исследования и работы в области исследования космоса - 7,01 и 7,56% соответственно и на энергетику 2,46%. При этом более половины всех средств было израсходовано на исследования и разработки в области обороны Historical Trends in Federal R&D.The American Association for the Advancement of Science. URL: https://www.aaas.org/page/historical-trends-federal-rd(дата обращения: 14.09.2018).. Подобное преобладание оборонных расходов в финансировании исследований и разработок исторически сформировалось ещё в период «холодной войны», когда произошла существенная милитаризация приоритетов научно-технической политики США [Данилин 2011]. Позднее, в 1990-х годах, наблюдался некоторый поворот в сторону обеспечения конкурентоспособности промышленности и высокотехнологичной продукции и соответственное увеличение финансирования гражданских НИОКР. Кроме того, именно с конца 1980-х начался стремительный рост расходов на НИОКР в области здравоохранения и биомедицины. Однако в период президентства Дж.Буша-мл. оборона и национальная безопасность вновь стали ключевым приоритетом государственной политики, что обусловило рост расходов на соответствующие НИОКР. В свою очередь, политика президента Б.Обамы предусматривала развитие альтернативных источников энергии и рост финансирования программ Министерства энергетики.
Что касается структуры финансирования НИОКР, то в ЕС, в отличие от США, программой «Горизонт-2020» предусмотрены шесть основных направлений, соответствующих статьям расходов суммарного бюджета. Первоначально запланированные объёмы Программы составляли 87,7 млрд евро, но сумма утверждённого бюджета была снижена до 77 млрд евро [Reillon2015: 6] и распределена следующим образом Research and Innovation Funding: Making a real difference. European Commission URL: https:// ec.europa.eu/programmes/horizon2020/en/news/research-and-innovation-funding-making-real-difference (датаобращения: 14.09.2018).:
- финансирование высокотехнологичных отраслей народного хозяйства (24,4 млрд евро);
- развитие конкурентоспособности приоритетных отраслей хозяйства (17 млрд евро);
- социально-экономическое развитие (29,7 млрд евро);
- Европейский институт инноваций и технологий (2,7 млрд евро);
- прочие (3,2 млрд евро).
Дополнительно 1,6 млрд евро составил
бюджет Евратома. В 2015 г. после создания Фонда европейских стратегических инвестиций бюджет сократился до 74,8 млрд евро EFSI Regulation, 25 June 2015. ERA Portal Austria. URL: https://era.gv.at/object/document/1914(дата обращения: 14.09.2018). (что за вычетом административных и управленческих расходов составило немногим более 70 млрд евро операционного бюджета [Reillon2015: 6]). При этом на развитие информационно-коммуникационных технологий приходилось 9,9% расходов, на здравоохранение и исследования в области демографии - 9,7, на безопасную и экологичную энергетику - 7,6, на транспорт - 8,4%.
В ежегодном докладе ОЭСР о поддержке МСП отмечается, что они стали одним из важных факторов развития хозяйства, особенно в период низких темпов экономического роста, слабой динамики мировой торговли и инвестиций. По мнению авторов доклада, дальнейшее развитие малого и среднего предпринимательства может обеспечить повышение уровня экономической активности развитых стран [OECD 2017: 3]. В результате сегодня политика многих государств направлена на создание благоприятных условий для деятельности МСП, в первую очередь путём расширения возможностей их доступа к бюджетным и внебюджетным источникам финансирования НИОКР Financing SMEs and Entrepreneurs 2018.Highlights.OECD. URL: http://www.oecd.org/cfe/smes/ Highlights-Financing-SMEs-and-Entrepreneurs-2018.pdf (датаобращения: 14.09.2018)..
О роли МСП в экономике ЕС говорят следующие данные. На их долю приходится 99,8% всех предприятий в зоне евро, которые суммарно обеспечивают 60% общего оборота всех компаний и в которых работает 70% от общего числа всех занятых Survey on the access to finance of enterprises (SAFE). European Central Bank. URL: https://www. ecb.europa.eu/stats/ecb_surveys/safe/html/index.en.html (датаобращения: 14.09.2018).. По данным Европейской комиссии, «за последние пять лет они создали около 85% новых рабочих мест и обеспечили две трети занятости населения в частном секторе». Брюссель рассматривает МСП как один из ключевых факторов создания инновационной экономики, рабочих мест и социальной интеграции в ЕС Entrepreneurship and Small and medium-sized enterprises (SMEs).European Commission. URL: https://ec.europa.eu/growth/smes_en(датаобращения: 14.09.2018)..