ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»
Факультет социальных наук
Выпускная квалификационная работа
Объективность индикативных оценок эффективности государственного управления
Яшин Алексей Викторович
Москва 2020
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИНДИКАТИВНОЙ КОНЦЕПЦИИ
1.1 Понятие и особенности индикативных оценок эффективности государственного управления
1.2 Факторы снижения объективности индикативных оценок
1.3 Основные подходы индикативных оценок
ГЛАВА 2. ОБОСНОВАНИЯ ФАКТОРОВ СНИЖЕНИЯ ОБЪЕКТИВНОСТИ ИНДИКАТИВНЫХ ОЦЕНОК
2.1 Агрегация Worldwide Governance Indicators
2.2 Индикативное обоснование политико-административной дихотомии
2.3 Политико-административная дихотомия в индикативной теории
2.4 Влияние объема данных на качество индикаторов
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
ПРИЛОЖЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
Индикативная теория - новая концепция, в рамках которой государственное управление становится измеримым количественными методами. Данная концепция не заменяет существующие парадигмы рациональной бюрократии М.Вебера, Нового государственного управления (New Pubic Management), теории Демократического управления (New Public Governance). Индикативная теория помогает расширить парадигмы благодаря не только качественной оценки государственного управления, но и количественной. Оценка, выраженная в конкретном значении, позволяет измерить государственные институты, процессы, явления и сравнить их между другими объектами во времени.
Результатом измерения государственного управления является оценка того, насколько оно эффективно. Эффективность - понятие намного шире, чем экономическая трактовка, определяющая её как итоговый результат относительно объему затраченных ресурсов. Эффективность, в данном случае, является количественное оценка качества государственного управления и совокупности государственных институтов.
Международная практика накопила многочисленный перечень показателей для оценки эффективности управления, которых на данный момент существует более 200. Измерителями такой оценки являются абсолютные или, по большей части, относительные показатели, представленные в виде индикатора - индекса. Индексный метод позволяет проводить межтерриториальное сравнение, а также показывает динамику определенной территориальной единицы. За территориальную единицу мы понимаем государство в целом.
Государства все чаще опираются на результаты оценок различных организаций, публикующие количественные данные исследований. Различные компании анализируют результаты таких данных для решения о привлечении инвестиций в конкретную страну. Межстрановое сравнение в виде рейтингов помогают СМИ непосредственно выявить различия между государствами и косвенно влиять на органы власти, особенно, в странах с развитым гражданским обществом. Индикаторы отражают риски, проблемы и барьеры в количественном выражении в определенной стране.
Значение индекса по отдельной стране может варьироваться в зависимости от процессов, происходящих в государственном управлении. Однако применение различных подходов в построении индекса способствует тому, что итоговый результат может изменяться при стабильности процессов и явлений, присущих объекту. Зачастую эти подходы неоправданно искажают реально существующее положение. Проблема в объективности индикативных оценок, отображающих ложное представление об эффективности государственного управления, является актуальностью данной магистерской диссертации.
Объектом исследования текущей работы являются индикативные оценки эффективности государственного управления. Предметом настоящего исследования являются проблемы и ограничения построения объективных индикативных оценок эффективности государственного управления.
Целью данной работы является выявление проблем, снижающих объективность индикативных оценок и поиск возможного устранения подобных барьеров.
Задачи, которые необходимо решить для достижения цели, поставленной автором работы:
Определить понятие и особенности оценок в рамках индикативной теории;
Рассмотреть факторы, искажающие объективность индикативных оценок;
Рассмотреть различные подходы к количественным оценкам государственного управления
Выявить факторы, снижающие объективность, в существующих подходах индикативных оценок;
Рассмотреть варианты метода агрегации индикаторов на примере Worldwide Governance Indicators;
Проанализировать чувствительность агрегированного индикатора эффективности государственного управления без привязки к политическому режиму;
Проанализировать степень зависимости достоверности индикаторов от объема первоначальных данных.
В ходе исследования были выдвинуты следующие гипотезы:
А) Объективное отражение оценок методами индикативной теории возможно без привязки к политическому режиму и в рамках одной парадигмы государственного управления;
Б) Методика расчета индикатора эффективности государственного управления влияет на конечные результаты оценки;
В) Объективность индикативных оценок государственного управления зависит от объема и качество первоначальных данных;
Доказательство выдвинутых гипотез строится на следующих методах исследования:
Анализ научной литературы, посвященной оценкам государственного управления;
Анализ существующих индикативных подходов;
Системный подход к концепции индикативной теории, парадигмам государственного управления;
Корреляционный и регрессионный анализ баз данных индикаторов;
Построение математической модели;
Математико-статистический эксперимент;
Обобщение, синтез.
Теоретическую базу магистерской диссертации составили работы отечественных и зарубежных исследователей. Определение концепции индикативной теории и её рассмотрение в рамках парадигм государственного управления рассмотрено Барабашевым А.Г., Макаровым А.А., Макаровым И.А., В.Р. Камоликова, Ю.Е. Шулика обозначили проблемы объективной концептуализации эффективности государственного управления. авторов А.Ю. Мельвиль, Д.К. Стукал, М.Г. Миронюк рассматривали проблему отсутствия зависимости эффективности от политического режима. В работах Back H., Charron N., Giovanni M.C., Hadenius, A. Lapuente V. содержится описание обратной гипотезы, Amartya A., and J.P. Fitoussi., Joseph, S. описывают проблемы методов расчета индексов, а M. Ravallion вводит понятие «Mashup»-индекс для необъективных индикаторов. Atkinson A., Marlier E. описывают подверженность манипуляциям для таких индикаторов. Влияние необъективных первоначальных данных на результаты исследовали Dorsett, R., Hendra, R., & Robins, P. K., Yang, E. Основной подход к индикативной оценке государственного управления был разработан авторами Kaufmann D., Kraay A., критиками данного подхода выступили Langbein, L. & Knak, S. Mastruzzi M. Системный подход в индикативной теории обоснован в работах Im T.
Эмпирическую базу исследования составили базы данных индикаторов эффективности, качества, потенциала, открытости государственного управления. Главный инструмент исследования - способ агрегации индексов государственного управления основан на базах данных Всемирного Банка по показателю Worldwide Governance Indicators.Для доказательства гипотез анализ осуществлялся и другим отчетам следующих организаций: Transparency International, Varieties of Democracy Project, United Nations (Human Development Index), The World Economic Forum, World Competitiveness Center, The Center for Government Competitiveness, The Quality of Government Institute, Freedom House, Fund for Peace.
Рассмотрение различных подходов к индикативной теории с выделением недостатков в каждой из них, выделение способа агрегации индикатора государственного управления, а также установление формулы расчета, отвечающей парадигмам государственного управления, составляет научную новизну данной магистерской диссертации.
Теоретическая значимость работы состоит в выявлении проблем, влияющих на объективность подходов концепции индикативной теории.
Практическая значимость заключается в возможном использовании предложенных методов расчета индексов, а также в корректировке методологии существующих подходов к индикативным оценкам эффективности государственного управления
Магистерская диссертация имеет следующую структуру: введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение, библиографического списка и трех приложений.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИНДИКАТИВНОЙ КОНЦЕПЦИИ
1.1 Понятие и особенности индикативных оценок эффективности государственного управления
Индикативные оценки являются ядром индикативной теории. Концепция индикативной теории измерения государственного управления включает в себя систему различных способов измерения, в которой первоначальные данные, полученные объективным (статистические данные) или субъективным (опросы экспертов, интервьюирование представителей органов государственной власти) путем обрабатываются с установлением количественного значения. В зависимости от сложности способа расчета, то есть объема уровней и охвата данных, выделяются односоставные и многосоставные индикаторы. Наиболее часто встречающийся вид индикаторов - многосоставный, которые подразделяется на два подвида:
А) Групповые индикаторы (индексы);
Б) Общие индикаторы (индексы);
Групповые индексы вычисляются по однородным показателям, общие - по разнородным в конкретной системе [1]. Однако наличие индикаторе компонентов однородных и разнородных одновременно искажает методологически объективность конечного результата.
Модель многосоставного индикатора представляет собой многоуровневую систему. Полноценная система индикатора «снизу-вверх» выглядит следующим образом: первичные данные на входе (inputs) - субиндикатор «низового уровня» - агрегация - субиндикатор (субиндекс) «среднего уровня» - агрегация «индикатор верхнего уровня» или конечный результат (outputs).
В рамках индикативной теории государственное управление обсуждается со стороны его эффективности. Эффективность государственного управления не может рассматриваться отдельно от самого понятия. Уходя от экономического акцента определения «эффективность» термин рассматривается с более широкой точки зрения. В таком случае данный термин является сходным к понятию «качество государственного управления», с которым напрямую связаны концепции «Sustainable Development» и «Good Governance» [2]. Теории связаны тем, что в их основе, помимо экономической составляющей, есть аспект, отражающий административную функцию государства и политическую сферу.
1.2 Факторы снижения объективности индикативных оценок
Из выделенных гипотез данной работы вытекают основные факторы снижения объективности индикативных оценок эффективности государственного управления. Рассмотренные три фактора имеют влияние на оправданность выходных результатов различных индексов:
А) Включение переменных, иллюстрирующих политическую и административную сферу в один индикатор
Б) Методика расчета индикатора эффективности государственного управления влияет на конечные результаты оценки;
В) Различный объем первоначальных данных для объектов оценки влияет на качество индикаторов в совокупности.
«Административные вопросы - это не политические вопросы» - так В. Вильсон в своем эссе описывает прорывную концепцию для конца XIX века [10]. Отчасти в настоящее время данная теория о политико-административной дихотомии может быть актуальной. Хотя деятельность органов государственной власти напрямую связана с политической волей первых лиц страны, тем не менее, гипотеза об измерении эффективности управления без привязки к политическому строю имеет место быть. В. Вильсон сравнивал государственное администрирование с бизнесом, а намного позднее зародившаяся теория New Public Management (далее ? NPM), которая рассматривает государство как корпорацию ? «поставщик услуг, агент контрактации» [11], ? имеет наследие данной концепции.
Эффективность административного управления обычно рассматривается как существование рациональной бюрократии в базовом смысле веберовской парадигмы. Такая бюрократия делает уклон на управление профессионалами, создание четких правил при решении управленческих задач, беспристрастности и транспарентности. В такой концепции администрация имеет автономность, в то время как политическим субъектам остается только направлять администрирование, не вмешиваясь в процесс.
Утверждение С. Хангтинтона о наиболее важном различии государств - степени государственного участия, а не режима правления [10], интерпретировано так, что грани между демократическими и автократическими режимами стираются, если их рассматривать через призму эффективности, потенциала и стабильности.
Современные исследования на тему возможного отделения политического режима от административной эффективности находят гипотезу о влиянии политического режима от потенциала государства в виде определенных моделей.
Потенциал государства как распоряжение ресурсами при помощи административного неполитического воздействия описана Ч. Тилли. Привязка к политическому режиму в измерении эффективности, по мнению Тилли, должна быть обусловлена лишь степенью проникновения государственных агентов в негосударственные [3]. В таком случае мы уже находимся в двумерном пространстве (демократический-недемократический, эффективный-неэффективный). Из данной концепции выходит ряд работ, посвященный анализу зависимости двух переменных: качество административного управления и степень демократии в государстве. Однако эмпирические модели основаны на утверждении Ч. Тилли о существовании J-образного паттерна зависимости перехода государства от недемократического и частично эффективного к частично демократическому и неэффективному, а от него - к демократическому и эффективному, таким образом показывающего зависимость административной и политической составляющей.