Hanna Bдck утверждает, что потенциал административного управления контролируется с двух сторон: «сверху» и «снизу». В авторитарных государствах в силу их возможности поддерживать эту способность «сверху», они могут иметь достаточный потенциал для развития. В то же время данная способность ухудшается в демократических государствах: так как контроль происходит «снизу» и точечно, необходимо время и ресурсы для мобилизации и вовлечения всех субъектов общества и государства. Поэтому в демократических государствах, совершивших переход от авторитарного государства, важно одновременное создание демократических и политических институтов. В ином случае динамика административного потенциала государства при демократизации имеет J-образную форму, где падение эффективности связано с низкой вовлеченностью общественных субъектов «снизу» [12].
Charron and Lapuente продемонстрировали, что со временем демократия влияет на качество государственного управления, но существует обратная тенденция, связанная с эффективностью правительства в странах с только развивающимися демократическими институтами. С другой стороны, демократия играет важную роль в обеспечении эффективности правительства, в основном, когда она имеет значительно более глубокую историю в определенном государстве [56, p. 464].
Изучая на примере расположенных к югу от Сахары государств, переходивших к демократическим режимам в 1960-1970-е годы, Giovanni Marco Carbone приходит к такому же выводу: переход от автократий замедляет общее развитие страны, его потенциал, но в краткосрочной перспективе. Впоследствии при развитии государственных институтов этот потенциал увеличивается [13]. J. Fortin-Rittberger в эмпирическом исследовании посткоммунистических государств описывает прямую зависимость потенциала государства со степенью его демократичности с течением времени. Однако снижение способности страны более эффективно проводить административные процессы наиболее выражено в переходные периоды преобразований [14].
Результатом эмпирического исследования авторов А.Ю. Мельвиль, Д.К. Стукал и М.Г. Миронюк по доказательству или опровержению гипотезы о существовании J-образного паттерна в посткоммунистических странах стало суждение о «сомнениях об универсальной обоснованности данной теории» [15]. Анализ многомерных параметров показал шесть различных сценариев:
- увеличение авторитарности без изменения потенциала;
- либо при том же направлении уровня авторитарности с увеличением или уменьшением потенциала государства;
- либо, напротив, увеличение уровня демократии по трем сценариям: уменьшение, неизменность или увеличение потенциала государства.
Государства ранжируются по сводным международным индексам, которых насчитывается более 230. Различные правительственные, неправительственные, с разной коммерческой направленностью или с её отсутствием организации формируют показатели оценки государственного управления. Ввиду наличия такого значительного количества показателей «большей и эклектичной приборной панели», по словам J. Stiglitz и др., есть вполне естественное желание сократить их количество [34, p.64]. M. Ravallion отметил, что агрегация индикаторов во многом необходимый процесс для развития социологической теории, в частности, измерительной концепции. При этом он разделяет составные индексы на два типа, и если для первого существует однообразие его параметров, например, как для расчета ВВП, где используют линейные равнозначные величины, то для второго типа композитных индикаторов зачастую используются неравновесные составляющие. Он назвал индексы второго типа «Mashup Indices» ? словами из интернет-жаргона [35, p.2]. Спецификой Mashup Indices является порой необоснованная агрегация без опоры на теоретическую базу. Рейтинги стран, подразумеваемые индексами Mashup, часто привлекают внимание СМИ, без рассмотрения о того, как формировался сводный индекс, об их переменных или весов. Такие показатели консолидируются, по мнению Барабашева А.Г., Макарова А.А., Макарова И.А., «с дублированиями или тенденциозно, и, наконец, результаты оценки подвергаются неоправданным интерпретациям» [36, с.13-14].
Интеграция mashup-индексов строится на неравнозначности, выходом из этого является, по мнению M. Ravallion, придание весов, поправочных коэффициентов для индикаторов, составляющих показатель. Но, тем не менее, весы имеют значение для оценочных суждений, и принятие конкретного сводного индекса на такой основе может скрыть политическую проблему, а также может построить поле для манипуляций с самими индикаторами (Marlier and Atkinson) [40, p. 292].
Авторы индикаторов зачастую используют различные уровни анализа, включая общество, правительство в целом, измерение бюрократии, местное самоуправления и правительственные департаменты и агентства. Агрегирование всех организаций и систем в единую аналитическую единицу может скрывать нюансы между многочисленными органами управления (Im T., Hartley K.) [54, p. 134].
Касательно индикаторов, измеряющих эффективность государственного управления, выделяются два основных вопроса: во-первых, необходимость концептуальной ясности того, что конкретно измеряется; во-вторых, необходимость прозрачности в отношении переменных, из которых состоит сводный показатель. Это не только проблемы Mashup-индексов: практика применения других составных индексов часто не является идеальной в этом отношении [32] [35].
Интеграция индикаторов позволяет вывести консолидированный показатель, по которому возможно построение рейтинга для сравнения государств на межнациональном уровне. Однако, касаемо постранового ранжирования, есть несколько интересных вопросов. Во-первых, что значит для страны быть на первом месте, а не на последнем? Во-вторых, если страна занимает первое место, означает ли это, что она является лучшей страной во всех измерениях?
На эти вопросы отчасти можно ответить, обратившись к книге, автором которой является Portrer M.E. Исследование, в котором он подчеркнул осознание того, что ни одна нация или страна не является глобально эффективной в каждой отрасли, и это определяется, среди прочих факторов, различиями в качестве институтов, культурном наследии, экономической структуре и национальных ценностях [46, p. 3]. Это также является напоминанием о многогранном характере эффективности, потенциала и конкурентоспособности на всех уровнях, в том числе и на международном. В рейтинге составной индекс государства интегрируется из различных показателей, по некоторым из которых государство занимает лидирующие места, а один-два показателя иллюстрируют государство с наихудшей стороны ввиду неразвитости тех или иных институтов. При этом конечный результат оценки характеризует такие страны с лучших позиций в рейтинге. Одним из способов избегания такого явления является дезагреграция и разбивка на составные индексы с последующим сравнением существующих показателей. На примере индекса глобальной конкурентоспособности M.W. Tiruneh и E. Hekelova эмпирическим путем доказывают, что наиболее объективным отражением оценки конкурентоспособности стран Европейского союза является дробление индекса на составляющие, так как результирующий показатель не отражает все стороны объекта оценки [47, p 140].
Трактовка различных индексов управления в самом государстве должна быть объективной. Иногда даже достоверные результаты оценки подвергаются неоправданным интерпретациям, по мнению Барабашев А.Г., Макаров А.А., Макаров И.А. [36]. Такое ложное трактование исходит от международного сообщества, СМИ или от властей государств. Индикаторы служат важным инструментом для корректировки политики со стороны органов власти. Оценка состояния управления также воздействует на правительства через СМИ. В государствах с развитыми демократическими институтами СМИ играют корректирующую роль и способствуют большей открытости властей. По словам J. R. Hollyer и др., различные индексы выполняют также функции газетного тиража в прогнозировании коррупции или рецессии в государственном управлении [70, p. 413]. Это свидетельствует о том, что распространение данных является особой и политически значимой формой обеспечения транспарентности. Прозрачность, как она в широком смысле определяется, относится к полному потоку информации внутри государства. Мнения предыдущих авторов наталкивают на гипотезу о том, что достоверность индикаторов может зависеть от уровня подотчетности в государстве и развитости институтов, позволяющих СМИ и различным независимым организациям свободно анализировать деятельность органов власти. Это предположение можно проверить, если проанализировать число источников в различных индексах и уровень прозрачности в стране, оцениваемый множествами индексов.
Независимые организации и надгосударственные учреждения ввиду ограниченности данных обращаются к национальным учреждениям, собирающим статистические данные. Качество собранных таким образом данных нередко является сомнительным.
Качество сбора первоначальных данных (outputs) - фактор, от которого зависит степень отношения к определенному индикатору. Процесс сбора первичных данных должен быть лишен препятствий, влияющих на объективную интерпретацию конечных оценок (outcomes).
Индикаторы, агрегируемые из данных, полученных опросными или экспертными мнениями, зачастую не опираются на естественные статистические данные. Ангажированность лиц, обрабатывающих первичные данные, эффект «The «Grievance Studies» affair» - намеренная подмена недостоверной информации - влияют на первоначальные данные отклонением от действительной картины [16]. В статье Yang E. и Hendra R. указывается на причины недостоверности данных о безработице в Нью-Йорке. Это объясняется тем, что опрос граждан был односторонним и осуществлялся сугубо властями города. Административные записи консолидировались как единый источник информации, и в них не было учтено «слепых зон», а при повторном независимом опросе результаты были иными [17].
Первоначальные данные опроса с использованием информации из административных источников могут существенно решить проблемы с отсутствующими данными предметного опроса, но информация из предметного опроса мнений намного достовернее - к такому выводу приходят Dorsett R., Hendra R. и Robins, P. K. [18]. Государственные органы, производящие статистический материал, нередко манипулируют информацией в собственных целях, причём не только первичными данными, которые, действительно, могут быть актуальными, но и методологией аккумуляции конечных результатов. Плохо реализованная система может создавать большие распространяющиеся эффекты и искажать поведение субъектов.
Данные правительства Индонезии подтверждают теорию, что проблемы управления эффективностью государственного сектора могут привести к неэффективности. Разрыв между показателем и фактической эффективностью свидетельствует, что государственные учреждения в Индонезии испытывают трудности в использовании измерения, чтобы принимать наиболее результативные управленческие решения. Местные агентства обращали внимание на факт, что результаты исследований независимых экспертов и органов управления сильно разнятся [19,1].
Методология подсчета показателей «верхнего уровня» или конечных индикаторов является одним из ключевых параметров искажения объективной реальности оценок. Определенный набор показателей «среднего» или «низового» уровня намеренно завышает либо занижает оценки в зависимости от цели ангажированных субъектов. Выделение ряда показателей из общей выборки данных позволяет ими манипулировать [20].
Последним важным фактором ухода от субъективности является отказ от нормативности оценки решений государства. Подобно отвязке политической сущности, следует уйти от шкалы «плохое государство -хорошее государство». Концепция Good Governance уже имеет в себе оценочную субъективную окраску государственного управления, указывая на многомерность параметров качества государственного управления. Данное суждение восходит к веберовской концепции, где измерение и исследование проводится с позиции отказа от нормативности и ценностей [17]. Государство может исключительно не удовлетворять некоторым из принципов Good Governance, однако иметь высокий потенциал. Этим самым мы допускаем наличие своеобразия в управлении определенным государством.
1.3 Основные подходы индикативных оценок
Основой данного пункта являются подходы к количественной оценке эффективности государства. Из всех существующих индикаторов по данной тематике наиболее полно её отражают индексы, формируемые Всемирным Банком, ? Worldwide Governance Indicators (WGI). Существуют и прочие индексы, однако данная группа показателей имеет более широкий охват по государствам, банк ведет начало формирования индикаторов с 1996 года (нет данных по 1997, 1999, 2001), непрерывно с 2003 года. В некоторых показателях по определенным государствам число источников достигает 15-17.
Среди шести индексов WGI, Индикатор подотчетность органов государственной власти (Voice and Accountability - VA) сформирован по 204 государствам. Представлены в WGI, но в рейтинге по VA-показателю не представлены: Американское Самоа, Ангилья, Бермудские острова, Острова Кука (не представлены в 2018 году ни по одному показателю), Гуам, Мартиника, Нидерландские Антильские острова, Ниуэ, Реюньон, Виргинские острова. Число источников, консолидируемых в индекс, варьируется от 1 до 16, среднее число - 8,5 [87].
Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence - PS) - индекс, представленный 210 государствам в 2018 году, не рассчитывался по странам и территориям: Нидерландские Антильские острова, Ниуэ, Острова Кука). Показатель консолидирует меньше источников первоначальных данных: число варьируется от 1 до 9 при среднем 6,2.
Эффективность органов государственной власти (Government Effectiveness - GE) - индекс, сформированный по 209 странам, где не учитывались те же государства, что и в индексе PS, а также Сан-Марино. Индекс консолидировался в среднем 7,5 источниками, и в зависимости от государства интервал составляет от 1 до 13.
Качество законодательства (Regulatory Quality - RQ) - четвертый индекс в группе Worldwide Governance Indicators, представленный 208 государствами. В него включены страны аналогично индексу GE, за исключением Монако. При этом число источников, которым представлен RQ, в среднем по странам 6,7, интервал - от 1 до 12.