Компетенцию органов местного самоуправления в области ФКСможно подразделить на общую (те вопросы, которые, так или иначе, относятся к категории местных, без урегулирования их в специальном законе «О физической культуре»), специальную (вопросы муниципальных органов, определённые в ст.9 Закона о ФКС) и факультативную (дополнительные права муниципальных органов в сфере управления ФКС, установленные ст.9.1.Закона о ФКС)См.: Мадьярова А.В. Деятельность органов местного самоуправления в сфере физической культуры и спорта // Муниципальное право. 2008. №2. .
В общую компетенцию муниципальных органов в области ФКСвходит: обеспечение условий для развития на муниципальной территории физкультуры, школьного и массового спорта; организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального образования (п.14 ч.1 ст.14, п.26 ч.1 ст.15, п.19 ч.1 ст.16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»).Аналогичные полномочия муниципальных органов указаны и в п.1.1. и п.3 ч.1 ст.9 Закона о ФКС. Отметим, что к компетенции муниципальных органов законодатель относит не развитие физкультуры и спорта в целом, а вводит категории «массового» и «школьного» спорта, которые относятся исключительно к ведению муниципальных органов, государственное управление ФКС на федеральном и региональном уровне не затрагивают управление данными видами физкультурно-спортивной деятельности.
Под массовым спортом законодатель понимает часть спорта, направленную на физическое воспитание и развитие граждан через осуществление организованных и (или) самостоятельных занятий, а также участия в физкультурных мероприятиях и массовых спортивных мероприятиях (п.4 ст.2). Под школьным спортом, соответственно - часть спорта, направленную на физическое воспитание и подготовку обучающихся в общеобразовательных учреждениях (п.31 ст.2).
К деятельности органов местного самоуправления в сфере массового и школьного спорта можно отнести меры по оснащению образовательных учреждений физкультурно-спортивным инвентарём, организации районных и общегородских спортивных соревнований среди организаций города различной направленности, созданию на базах образовательных учреждений спортивных кружков и секций и т.д.
К компетенции уполномоченных в области ФКС органов МСУ относится:принятие и реализация местных программ развития физической культуры и спорта; содействие обеспечению общественного порядка при проведении на территориях муниципальных образований физкультурно-спортивных мероприятий, организацию медицинского обеспечения данных мероприятий; присвоение спортивных разрядов и квалификационных категорий спортивных судей(ст.9 Закона о ФКС). Кроме того при наличии соответствующей финансово-технической базы муниципальные органы вправе осуществлять полномочия по созданию центров тестирования по выполнению нормативов испытаний комплекса ГТО, содействие развитию адаптивной ФКС и др.
Несмотря на выстроенный механизм публичного управления в сфере ФКС, в настоящий момент всё же можно говорить и о наличии в нём некоторых организационных проблем. Так, некоторые авторы указывают, что физической культуре и спорту (в отдельности) необходимо придать отраслевой характер. Эта необходимость уже лежит на поверхности и отражает существующую реально классификацию спорта на массовый спорт и спорт высших достижений (физическая культура и спорт по российскому праву соответственно)См.: Алексеев С.В. Спортивное право России. М., 2012. С.83. .
Необходимость такого разделения, некоторые исследователи видят в необходимости гармонизации развития массовым спортом и спортом высших достижений.Для этого предлагается передать весь круг полномочий по управлению спортом высших достижений специальному федеральному органу (имеется ввиду Минспорт РФ), полномочия по управлению массовым спортом - на региональный и местный уровеньБекетов Ж.Т. Административно-правовые аспекты государственного регулирования в сфере физической культуры и спорта//Труды института государства и права РАН. 2011. №5. С.109-110. . Однако, несмотря на некоторые плюсы, которые принесло бы такое разделение (например, сейчас региональные госорганы обязаны проводить ряд мероприятий по осуществлению политики российского государства в сфере ФКСв рамках своего бюджета), думается,в целом такая мера в настоящий момент представляется неэффективной. Глобальная перестройка в системе органов управления ФКСв этом случае не достигла бы преследуемой цели, а наоборот - притормозила бы развитие спорта, поскольку это потребует больших как финансовых, так и организационных затрат.
Для того чтобы повысить эффективность публичного управления ФКС в России, действенной мерой представляется введение регулярного мониторинга состояния сферы ФКС. Достижение данной меры видится во внедрении на базе федерального государственного органа (например, Росстата РФ или Минспорта РФ) и его территориальных органов программного обеспечения, которое определяло бы состояние области ФКС на основе совокупности специальных индикаторов и показателей. Органы управления ФКС, в свою очередь, имели бы обязанность предоставлять в указанный орган необходимые сведения. В результате полученных результатов мониторинга Минспорт РФ мог бы редактировать существующие направления государственной политики в сфере ФКС, давать соответствующие рекомендации по её реализации другим органам публичной власти, что, в конечном итоге, привело бы к повышению эффективности всей системы управления в целом.
Таким образом, организационные основы управления ФКС составляют органы исполнительной власти, которые представлены федеральными, региональными и местными исполнительными органами. Государственные федеральные органы могут иметь общую (Правительство РФ) и специальную (отраслевую, межотраслевую) компетенцию (федеральные министерства и службы). Профильным органом специальной компетенции на уровне РФ является Министерство спорта РФи его территориальные органы.Задействованы в управлении этой сферой и непрофильные ведомства - Министерство образования и науки РФ, Министерство здравоохранения РФ и др. Региональная система государственного управления ФКС в настоящее время представлена Правительствами субъектов РФ и специальными органами государственной исполнительной власти (министерствами, управлениями, комитетами и пр.).Муниципальное управление ФКС в РФ осуществляют администрации муниципальных образований и специальные профильные органы (департаменты, комитеты, отделы и пр.).
Правовая регламентация организации управления физической культурой и спортом.
В соответствие со ст.4 Закона о ФКС, правовое регулирование общественных отношений в сфере ФКС, включает в себя Конституцию РФ, положения международных договоров РФ, Федеральный Закон «О физической культуре и спорте», иные федеральные законы и законы субъектов РФ, подзаконные и муниципальные правовые акты. При этом специальным законом, регулирующим общественные отношения в указанной сфере, является Федеральный Закон «О физической культуре и спорте», поэтому другие законы, подзаконные и муниципальные правовые акты не должны вступать с ним в противоречие.
Говоря о конституционных основах управления ФКС, прежде всего, необходимо указать на следующие организационные принципы. Во-первых, это отнесение ч.1 ст.72 Конституции РФ вопросов ФКС общего характера к совместному ведению Российской Федерации и субъектов. И, во-вторых, это установление принципа финансирования программ развития ФКС (ч.2 ст.41)Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993г. .
Реализация указанных принципов отражается как в положениях Закона о ФКС, который разграничивает полномочия в сфере управления указанной сферой(междугосударственными органами на федеральном и региональном уровне (ст.6-8); между государственными и муниципальными органами (ст.9-9.1.)), так и в других федеральных законах. Например, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов»О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов: федеральныйзакон РФ от 05.12.2017г. №362-ФЗ//СЗ РФ. 2017. №50. Ст.7533. предусмотрен ряд статей расходов бюджета (с назначением ответственных государственных органов) на нужды ФКС, в том числе - на реализацию Стратегии развития физической культуры и спорта.
Среди подзаконных актов, регламентирующих организацию управления ФКС, прежде всего, необходимо выделить Указы Президента от 09.03.2004г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 09.03.2004г. №314.//СЗ РФ. 2004. №11. Ст.945. и от 21.05.2012г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 21.05.2012г. №636.//СЗ РФ. 2012. №22. Ст.2754., выступающие ключевыми актами в системе государственного управления, в том числе - и в системе организации ФКСБратановский С.Н. Указ.соч. С. 26. . Указом Президента от 21.05.2012г., в частности, определено, что Министерство спорта РФ находится под руководством Правительства РФ. Указами Президента утверждаются Положения подконтрольных ведомств, некоторые из которых входят и в организационную структуру управления ФКС, например - Положение о Министерстве юстиции РФПоложение о Министерстве юстиции Российской Федерации: утв. Указом Президента РФ от 13.10.2004г. №1313.//СЗ РФ. 2004. №42. Ст.4108., Положение о Министерстве обороны РФПоложение о Министерстве обороны Российской Федерации: утв. Указом Президента РФ от 16.08.2004г. №1082.//СЗ РФ. 2004. №34. Ст.3538. и др.
Весомое место в организации управления ФКС в РФ занимают акты, издаваемые Правительством РФ. Правительство РФ, как орган общей компетенции в системе органов исполнительной власти РФ, формирует государственную политику РФ в области ФКССм.:Федеральная целевая программа «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016 - 2020 годы»: утв. Постановлением Правительства РФ от 21.01.2015г. №30 // СЗ РФ. 2015. №5. Ст.810; Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года: утв. Распоряжением Правительства РФ от 07.08.2009 г. № 1101-р. // СЗ РФ. 2009. № 33. Ст. 4110., руководит и регулирует деятельность большинства органов федеральной исполнительной власти, входящих в организационную структуру управления спортом и физкультуройСм.:Положение о Министерстве спорта Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 09.06.2012г. №607.//СЗ РФ. 2012. №26. Ст.3525; Положение о Министерстве здравоохранения Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 19.06.2012г. №608. // СЗ РФ. 2012. №26. Ст.3526. и др..
Среди ведомственных подзаконных актов особый интерес в рамках рассматриваемой темы представляют акты, издаваемые Министерством спорта РФ.Это, как правило, приказы, которыми утверждается, например, порядок проведения государственной аккредитации общественных организаций для наделения их статусом спортивной федерацииОб утверждении Порядка проведения государственной аккредитации Российской Федерацией общественных организаций для наделения их статусом общероссийской спортивной федерации и формы документа о государственной аккредитации, подтверждающего наличие статуса общероссийской спортивной федерации: Приказ Минспорта РФ от 01.08.2014г. №662//Доступ СПС «Консультант Плюс»., алгоритм финансирования за счёт федерального бюджета физкультурно-спортивных мероприятийОб утверждении Порядка финансирования за счет средств федерального бюджета физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий, включенных в Единый календарный план межрегиональных, всероссийских и международных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий: Приказ Минспорта РФ от 30.03.2015г. №282//Доступ СПС «Консультант Плюс». и др.
Правовая регламентация организации государственного управления на региональном уровне осуществляется в соответствие с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральныйзакон РФ от 06.10.1999г. №184-ФЗ//СЗ РФ. 1999. №42. Ст.5005., Конституциями (уставами) субъектов РФ и актами высших должностных лиц субъектов РФ. Например, структура органов исполнительной власти Нижегородской области, которая содержит и уполномоченные в сфере ФКС органы,установлена Указом Губернатора Нижегородской области №6 от 15.01.2018г.См.:Структура органов исполнительной власти Нижегородской области: утв. Указом Губернатора Нижегородской области от 15.01.2018г. №6 // Доступ СПС «Консультант Плюс».
Аналогично федеральному уровню правовой регламентации, Правительства субъектов РФ, в соответствие с положениями ст.8 ФЗ «О физической культуре и спорте» могут формировать региональные программы развития ФКССм., напр.:Об утверждении государственной программы «Развитие физической культуры и спорта Нижегородской области»: Постановление Правительства Нижегородской области от 28.04.2014г. №285 // Доступ СПС «Консультант Плюс». и регламентировать деятельность профильных ведомств на территории субъекта РФСм., напр.:Положение о Министерстве спорта Нижегородской области: утв. Постановлением Правительства Нижегородской области от 21.11.2014г. №805 // Доступ СПС «Консультант Плюс»..
Региональные профильные ведомства также наделены правом регламентировать отдельные вопросы управления ФКС. Однако, анализ учредительных актов таких органов (в частности - Положения Министерства спорта Нижегородской области) показывает, что региональные профильные органы, в отличие от Министерства спорта РФ, не наделены широкой нормотворческой компетенцией. Например, Министерство спорта Нижегородской области, в соответствие со своим Положением, может издавать только один акт нормативного характера, а именно - нормативы расходования средств областного бюджета на проведение физкультурно-спортивных мероприятий на территории субъекта (п.4.10 Положения), но и он в настоящее время Министерством не принят. Думается, что отсутствие круга нормотворческих полномочий у региональных специализированных министерств, направленных на реализацию управленческих задач субъекта РФ, возложенных ст.8 ФЗ «О физической культуре и спорте», и «перекладывание» таких полномочий на органы общей компетенции субъекта РФ (Правительства субъектов) в конечном итоге приводит к понижению качества управленческих актов на региональном уровне. В Законе Нижегородской области «О физической культуре и спорте в Нижегородской области» прямо указано, что принятие нормативно-правовых актов, регулирующих правоотношения в данной области на территории Области - прерогатива Правительства Нижегородской области (п.2 ч.1 ст.4 Закона)О физической культуре и спорте в Нижегородской области: закон Нижегородской области от 11.06.2009г. №76-З //Нижегородские новости. 2009. №108..