При этом Нижегородская область не является единственным примером такого дисбаланса полномочий между региональными правительствами и специализированными ведомствами субъектов РФ. Аналогичную ситуацию можно наблюдать и в других субъектах: в Республике Коми (ч.1 ст.3 Закона), Самарской области (ст.6 Закона), Дагестане (ст.8 Закона) и др.См.:О некоторых вопросах в области физической культуры и спорта в Республике Коми: закон Республики Коми №91-РЗ от 29.09.2008г. // Доступ СПС «Консультант Плюс»; О физической культуре и спорте в Самарской области: закон Самарской области №123-ГД от 08.12.2014г. // Доступ СПС «Консультант Плюс»; О физической культуре и спорте в Республике Дагестан: закон Республики Дагестан №5 от 02.02.2010г. // Доступ СПС «Консультант Плюс». Противоположная ситуация, когда издание актов нормативного характера, регулирующих физкультурно-спортивные отношения, является полномочием специализированного органа (регионального Министерства спорта) в настоящий момент существует лишь в Кировской (п.1 ст.7 соответствующего Закона Кировской областиО физической культуре и спорте в Кировской области: закон Кировской области от 23.07.2009г. //Доступ СПС «Консультант Плюс».) и Московской (ч.3 ст.2 Закона Московской областиО физической культуре и спорте в Московской области: закон Московской области№226/2008-ОЗ от 27.12.2008г. //Доступ СПС «Консультант Плюс».) областях. Некоторыми специализированными законами и вовсе не урегулирована нормотворческая деятельность органов в сфере ФКС на территории субъектаСм., напр.: О физической культуре и спорте: закон Республики Татарстан №99-ЗРТ от 08.10.2008г. // Доступ СПС «Консультант Плюс». Хотя практически все региональные органы исполнительной власти в данной сфере принимают нормативно-правовые акты. Как правило,это приказы, которыми могут утверждаться Административные регламентыСм., напр.: Административный регламент предоставления министерством спорта Самарской области государственной услуги по предоставлению дополнительного образования физкультурно-спортивной направленности: утв. Приказом Министерства спорта Самарской области №578-П от30.07.2012г. // Доступ СПС «Консультант Плюс».,приостанавливаться действие государственной аккредитации Астраханских региональных аккредитованных спортивных федераций, устанавливаться меры по предотвращению допингаСм.: О приостановлении государственной аккредитации Астраханских региональных аккредитованных спортивных федераций: утв. Приказом Министерства физической культуры и спорта Астраханской области №34/в от 07.07.2017г. // Доступ СПС «Консультант Плюс». и т.д.
Несмотря на существование проблемы дисбаланса государственных полномочий между органами общей и специальной компетенции на региональном уровне, те немногочисленные исследования, посвящённые вопросам правовой регламентации регионального управления ФКС, не указывают на эту проблемуСм., напр.:Братановский С.Н. Правовая организация физической культуры и спорта в субъектах Российской Федерации//Спорт: экономика, право, управление. 2010. №2. . Вместе с тем, для достижения гармонизации государственного управления в указанной сфере данная проблема требует проработки. Проблема стоит тем острее, что её решение представляется невозможным путём введения соответствующей нормы, предписывающей наделять региональные ведомства нормотворческими полномочиями в законах субъектов, в текст Закона о ФКС, поскольку это, как нам видится, нарушило бы конституционный принцип федерализма. Возможно, действенной мерой в данном случае являлась бы разработка соответствующих рекомендаций по правовой регламентации полномочий специализированных органов государственного управления в субъектах РФ с перечнем круга их полномочий в сфере спорта РФ.
Органы местного самоуправления, в рамках своей компетенции, определяемой ст.9-9.1. ФЗ «О физической культуре и спорте» также участвуют в управлении ФКС посредством издания муниципальных правовых актов. В частности, в г. Нижний Новгород есть Положение о департаменте по спорту и молодёжной политике администрации города Нижнего Новгорода, утверждённое Администрацией муниципального образованияПоложение о департаменте по спорту и молодёжной политике администрации города Нижнего Новгорода: утв. Постановлением администрации г. Нижнего Новгорода от 14.01.2014г. №44 // Доступ СПС «Консультант Плюс». в качестве учредительно-организационного акта Департамента по спорту и молодёжной политике как специализированного органа, выполняющего функции по муниципальному управлению в указанной сфере на территории муниципального образования. Такие статутные акты, принимаемы органами местного самоуправления также составляют правовую основу функционирования системы публичного управления отраслью.
Таким образом, можно сделать следующие выводы. Правовая регламентация организации управления ФКС в Российской Федерации осуществляется на каждом уровне публичной власти.
На уровне РФ- это, прежде всего, Конституция РФ и специальный Федеральный закон «О физической культуре и спорте», где разграничены предметы ведения в указанной области между федеральными и региональными органами исполнительной власти, муниципальными органами, также другие федеральные законы. В качестве нормативно-правовой основы управления ФКС на федеральном уровне можно выделить блок статутных актов, наделяющих исполнительные органы разного уровня полномочиями по организации управления в сфере спорта и физической культуры (Положения об органах). Большую роль в управлении играют ведомственные подзаконные акты, принимаемые, как правило, в форме приказов.
На уровне субъектов РФ нормативную основу управления ФКС представляют статутные и специализированные законодательные акты субъектов РФ (например, Закон «О физкультуре и спорте в Нижегородской области) и Положения о региональных органах исполнительной власти (Правительств субъектов РФ, Министерств спорта субъектов РФ). Наконец, на муниципальном уровне правовая регламентация управления ФКС включает в себя Положения о специализированных местных органах.Между тем, для уточнения функционального блока задействованных в сфере ФКС органов государственной власти субъектов РФ, возможно, следует закрепить их полномочия в законодательстве субъекта РФ с конкретизацией в Положениях об этих органах.
Глава 3. Административная ответственность в области физкультурно-спортивного движения
3.1 Государственный контроль (надзор) предпринимательской деятельности в сфере физкультуры и спорта
Одним из средств регулирования рыночной экономики и предпринимательства как одной из её составляющих, в частности, выступает государственный контроль (надзор). В административно-правовой науке вопрос соотношения категорий «контроль» и «надзор» является спорным, критерии их разграничения наукой до сих пор не выведеныСм.:Изюмова Е.С. Проблема соотношения понятий «контроль» и «надзор» в праве // Проблемы права. 2015. №4. С.88-91. . Что касается вопроса соотношения этих понятий в законодательстве, то Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон о защите прав юридических лиц)О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон РФ от 26.12.2008г. №294-ФЗ//СЗ РФ. 2008. №52. Ст.6249.уравнивает их.Указывается, что государственный контроль (надзор) в сфере предпринимательской деятельности следует понимать как деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, требований, установленных законодательством РФ (ст.2).
В то же время, исходя из положений законодательства, полагаем, что в российском праве существует если не сущностное, то ведомственное отличие указанных категорий. Из приведённой легальной дефиниции государственного контроля (надзора) следует, что его осуществление относится к предмету полномочий того или иного государственного органа. Полномочия органов государственной власти, в свою очередь, устанавливаются либо титульным законом, либо статутным актом. Так, Законом «О прокуратуре РФ» прямо указывается на то, что надзор за тем, как соблюдаются законодательные положения на территории РФ,осуществляют органы прокуратуры (ст.1). Полагаем, что государственный надзор по отношению к государственному контролю является более широким понятием. Так, анализируя предмет прокурорского надзора, обозначенный в ч.2 ст.1 Закона «О прокуратуре», мы видим, что он включает в себя наиболее обширные и общественно-значимые группы общественных отношений (защита прав и свобод человека и гражданина, охрана защищаемых законом общественных и государственных интересов и др.)О прокуратуре Российской Федерации: федеральный закон РФ от 17.01.1992г. №2202-1 // СЗ РФ. 1995. №47. Ст.4472..
Государственный контроль по отношению к государственному надзору выступает более узкоспециализированной деятельностью того или иного органа государственной власти. Так, согласно Положению, органы ФНС РФ являются уполномоченными органами в сфере налогового и валютного контроля (п.1)Положение о Федеральной налоговой службе Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004г. №506//СЗ РФ. 2004. №40. Ст.3961..
Прежде чем перейти к рассмотрению государственного (контроля) за предпринимательской деятельностью в сфере ФКС, необходимо определить содержание такой деятельности. Определение предпринимательской деятельности содержится в гражданском законодательстве. Согласно ст.2 Гражданского кодекса РФ, под предпринимательской деятельностью следует понимать самостоятельную, направленную на систематическое получение прибыли и носящую рисковый характер деятельностьГражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ//СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301..
Специальное законодательство о ФКС не содержит положений о предпринимательской деятельности в указанной сфере, однако попытки определения такой деятельности встречаются в науке. Так, М.Н. Малеина, выделяет следующие группы предпринимательских отношений в сфере физкультурно-спортивной деятельности:
отношения по обучению видам спорта или развитию общей физической подготовки на коммерческой основе;
отношения в сфере спортивного менеджмента (организация спортивных мероприятий и т.д.);
отношения по предоставлению товаров (услуг) для самостоятельной физкультурно-спортивной деятельности граждан (изготовление и реализация спортивного питания, инструментария, обучающих физкультурно-спортивных программ и т.д.)Малеина М.Н. Природа и содержание договора на оказание физкультурно-оздоровительных услуг // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. №9. .
При отсутствии специальных требований в Законе о ФКС, субъектами, осуществляющими такую деятельность, могут быть индивидуальные предприниматели и коммерческие организации, зарегистрированные в одной из организационно-правовых форм, предусмотренных гражданским законодательством. Кроме тренеров, к специалистам в сфере ФКС, которые могут осуществлять предпринимательскую деятельность, также относятся администратор тренировочного процесса, спортивный инструктор, дежурный по спортивному залу, хореограф и др.См.: Перечень иных специалистов в области физической культуры и спорта в Российской Федерации: утв. Приказом Минспорттуризма России №347 от 16.04.2012г.// Доступ СПС «Консультант Плюс».Здесь также стоит отметить и то, что для осуществления предпринимательской деятельности в сфере ФКС не требуется получения лицензии в силу Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»О лицензировании отдельных видов деятельности: федеральный закон РФ от 04.05.2011г. №99-ФЗ//СЗ РФ. 2011. №19. Ст.2716..
В настоящее время в системе органов исполнительной власти отсутствует специализированный орган государственного контроля за предпринимателями и организациями, осуществляющими предпринимательскую деятельность в этой области. П.6 Положения о Министерстве спорта РФ прямо установлено, что орган не вправе осуществлять функции по контролю и надзору в указанной сфере. Однако контрольную деятельность в указанной сфере осуществляют некоторые другие, непрофильные органы исполнительной власти (например, органы Роспотребнадзора, налоговые органы).
Кроме форм государственного контроля, присущего и другим областям предпринимательской деятельности (налоговый, судебный и др.), в предпринимательской деятельности в сфере ФКС можно выделить отдельные, присущие только ей формы контроля.
Прежде всего, это контроль за организацией спортивных объектов. Требования, предъявляемые к организации спортивных залов, ледовых катков, лыжных баз и т.д., в настоящее время установлены Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ №61 от 28.09.2015гОб утверждении СП 2.1.2.3304-15 «Санитарно-эпидемиологические требования к размещению, устройству и содержанию объектов спорта»: Постановление Главного государственного санитарного врача РФ №61 от 28.09.2015г.// Доступ СПС «Консультант Плюс».. Так, Постановлением установлено, что спортивные залы размещаются в отдельно стоящих зданиях, спортивных комплексах или в составе общественных зданий, они должны быть оборудованы раздевальными комнатами; должен быть предусмотрен доступ посетителей к питьевой воде и др. Нарушение указанных требований субъектом предпринимательства может быть квалифицировано как нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации зданий и сооружений (ст.6.4 КоАП РФ).
Контроль за соблюдением указанных требований, в свою очередь, осуществляется органами РоспотребнадзораСм.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека: утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004г. №322//СЗ РФ. 2004. №40. Ст.2899. В соответствии с Законом о защите прав юридических лиц, указанный государственный контроль может осуществляться в форме плановых и неплановых проверок. Плановые проверки проводятся с периодичностью раз в три года, внеплановые - только при наличии специальных оснований, предусмотренных законом (причинение вреда жизни и здоровью граждан; нарушение прав потребителей и т.д.).Порядок их проведения установлен ст.9-10 указанного Закона. Права и обязанности государственных служащих органов Роспотребнадзора в сфере осуществления государственного контроля детализированы в Приказе Роспотребнадзора №103 от 24.03.2010г.Об утверждении методических рекомендацийпо применению норм Федерального законаот 26.12.2008 №294-ФЗ: Приказ Роспотребнадзора РФ №103 от 24.03.2010г. //Доступ СПС «Консультант Плюс».