Насколько мы можем судить, до данной работы ещё не было исследования на русском языке, которое рассматривало теорию «электронного правительства» настолько широко. Обычно авторы останавливались на рассмотрение какой-либо одной составляющей - этапах внедрения; оценках развития концепции; моделях развития в разных странах и т.д. Мы постараемся объединить структурные части теоретической базы «e-government» воедино, поскольку считаем, что только подобный полномасштабный анализ позволит понять все преимущества рассматриваемой концепции.
Терминология. Необходимо отметить, что расположение термина «e-government» («электронное правительство») в рамках словаря «электронной экономики» до конца не определено, разные исследователи имеют разные позиции. Некоторые проводят аналогию с тремя ветвями власти и говорят, что «электронное правительство» -- это часть «электронного государства» наряду с «электронным парламентом» и «электронным правосудием». Некоторые переводят «e-government» как «электронное государство» и тем самым считают, что данный англоязычный термин объединяет в себе два понятия - и «электронное государство», и «электронное правительство».
В русскоязычной литературе распространена вторая точка зрения и термин «e-government» может переводиться очень свободно. Помимо словосочетания «электронное правительство» в научных работах на русском языке также встречаются термины «электронное государство», «электронное государственное управление», «цифровое государство» и другие. В данной ВКР мы условимся переводить «e-government» как «электронное правительство».
Необходимо отметить, что термин «e-government» относится к различным ветвям и уровням власти, а также к организациям, осуществляющим властные функции.
Хрестоматийным определением является определение K. Layne и J. Lee, данное ими в работе 2001 года под названием «Developing fully functional E-government: A four stage model». По мнению этих авторов, «e-government» характеризуется «использованием правительством технологий, в частности веб-приложений, для расширения доступа к правительственной информации и услугам и предоставления их гражданам, деловым партнерам, сотрудникам, другим учреждениям и государственным структурам» Layne, K., Lee, J. Developing fully functional E-government: A four stage model // Government Information Quarterly. Vol. 18. Iss. 2. 2001. pp. 122-136. .
Автор нескольких фундаментальных работ по теории государственного J.С. Hai определяет «электронное правительство» как «использование информационных технологий (ИТ), информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) и других сетевых телекоммуникационных технологий для повышения и/или повышения эффективности и результативности предоставления услуг в государственном секторе».
Словарь Macmillan даёт очень свободное в своих рамках, оттого слишком неопределенное, определение «e-government»: «использование интернета правительством, например, для предоставления информации общественности или для того, чтобы люди могли голосовать со своего компьютера».
Мы дадим собственную версию определения, из которой и будем исходить далее в этой работе. «E-government» («электронное государство») - система управления, основанная на интеграции информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в реализацию государственных задач. Механизм e-government нацелен на повышение прозрачности, эффективности в работе государственных органов, а также он призван обеспечить высокий уровень подотчётности гражданам государственных органов.
Теперь приведём несколько дефиниций второго важнейшего термина нашей работы - «электронного управления». Всемирный банк даёт следующее определение «e-governance» - «предоставление государственных услуг и информации населению с использованием электронных средств. Эти технологии позволяют правительству трансформировать свои отношения с другими крыльями власти, гражданами, бизнесом».
Дэвид Браун в своей работе «Electronic government and public administration» предложил всеобъемлющее определение «электронного управления». В статье он пишет: «более широкий взгляд на электронное правительство заключается в том, что оно относится ко всему спектру функций и видов деятельности правительства, формируемых и использующих информационно-коммуникационные технологии (ИКТ). В сущности, правительство, использующее «электронное управление» -- это правительство, основанное на знаниях» Brown, D. Electronic government and public administration // International Review of Administrative Sciences. Vol. 71. No. 2. 2005. pp. 241-243.
Кембриджский словарь трактует «e-governance» как «использование интернета правительствами для того, чтобы люди могли пользоваться государственными услугами и участвовать в принятии решений».
На наш взгляд, «e-governance» («электронное управление») можно определить как «процесс использовании информационно-коммуникационных технологий для предоставления государственных услуг; распространения информации; осуществления коммуникационных операций в режимах правительство-гражданин (G2C), правительство-бизнес (G2B), правительство-правительство (G2G), правительство-работники (G2E)».
Существует две точки зрения, как соотносятся термины «e-government» и «e-governance». Первую точку зрения поддерживает, например, M.M. Hasan. По мнению этого автора, «e-government» и «e-governance» соотносятся следующим образом: «электронное государство» -- это система, а «электронное» управление -- это набор функций. «E-governance» - это часть «e-government». «Электронное управление» не может существовать без «электронного государства». «E-government» означает применение ИКТ в государственных операциях в качестве инструмента повышения эффективности государственного управления. «E-governance» предполагает использование ИКТ для преобразования работы структур системы и поддержки этой работы Hasan, M.M. E-Government Service Research Development: A Literature Review // International Journal of E-Services and Mobile Applications. Vol. 7. No 1. 2015. p. 28..
Вторая точка зрения, на которой стоит, например, A.Grцnlund, заключается в том, что «e-government» -- это часть «e-governance». Согласно его позиции, «управление» -- это способ или процесс руководства обществом для наилучшего достижения его целей и интересов, в то время как правительство -- это институт или аппарат, выполняющий эту работу. Это означает, что правительство - одно (из многих) институты управления» Grцnlund, Е. Introducing e-Gov: History, Definitions, and Issues // Communications of AIS. Vol. 15. 2005. pp.45-49. . Отметим, что большинству исследователей ближе именно вторая позиция, и мы также будем придерживаться данной версии, её верность подтверждает, в частности, факт того, что в рамках «e-government» выделяется модель «government to government, G2G», которая действует не только на межведомственном, но и на международном уровне, исходя из её сути «электронное управление» - это процесс, в рамках которого взаимодействуют «электронные правительства», из этого становится очевидно, что «e-governance» шире, чем «e-government».
Заканчивая обсуждения терминологии, отметим ещё раз, что термины «e-government» и «e-governance являются родственными, и мы в равной степени будем использовать далее обе дефиниции.
Вступление в проблему «управления». Согласно Кэмбриджскому словарю слово «управление» произошло от греческого слова «kuberna», что означает «управлять». Первые классические политологические эссе на эту тему говорили о концепции «управления», которая сделала верховенство права ядром развития.
Разумеется, вопросами управления люди занимались со времён объединения в племенные союзы. Мы не будем подробно останавливаться на истории «управления» вообще, данная область слишком объёмна. Отметим лишь, что в нашей работе мы сделаем акцент на одной из составляющих «управления» - «электронном правительстве» как части государственного управления.
В данной части исследования мы не будем подробно вдаваться и в историю государственного управления, поскольку несколько подробнее остановимся на разных теориях государственного управления в параграфе 2 данной главы, когда будем рассматривать факторы, которые влияют на реализацию концепции «e-government» тем или иным образом в России, в частности. Однако здесь необходимо отметить, что в научном поле вопрос «государственного управления» возник относительно недавно. В качестве отчёта большинством исследователей признаётся работа 1887-го года Вудро Вильсона «The Study of Administration». Будущий президент США писал, что «задача исследования о государственном управлении состоит в том, чтобы выяснить: во-первых, что правительство может делать правильно и успешно; во-вторых, как оно может делать эти правильные вещи с максимально возможной эффективностью и с наименьшими затратами денег, энергии и труда».
Впоследствии в историю «государственного управления» вошли четыре тезиса Вильсона, важнейшие из них - разделение политики и управления; повышение эффективности управления с помощью привлечения бизнеса; повышение эффективности государственной службы путем управления и обучения государственных служащих, оценки их заслуг.
В конце 1980-х годов появилась новая теория управления государственного управления, получившая название «New Public Management», она была предложена Дэвидом Осборном и Тедом Гэблером в их работе «Reinventing Government».
Как уже отмечалось выше, более подробно на этой теории государственного управления мы остановимся в параграфе 2 данной главы, пока же отметим её ключевые положения. New Public Management направлен на реформирование «государственного управления» по следующим направлениям: реструктуризация государственных операций в соответствии с рыночными принципами; разделение разработки и осуществления стратегической и тактический политики; особое внимание уделяется методам оценки эффективности государственных органов и повышению качества их работы, в последнем пункте акцент в работе делается на возможности только появляющейся на тот момент концепции «e-government».
Предпосылки к появлению «e-government». В связи с возникновением New Public Management и «e-government» как важной её части в истории последних тридцати лет сложно разделить «правительство» и «электронное правительство». Говоря другими словами, история «электронного правительства» -- это история правительств за последние 30-40 лет.
Как отмечает A. Grцnlund, интенсивная глобализация рынка и торговли, после распада Советского Союза в 1989 году, определило вступление большинства стран во Всемирную Торговую Организацию (ВТО), что вызвало необходимость открытия рынков для более дешёвых товаров и рабочей силы Grцnlund, Е. Introducing e-Gov: History, Definitions, and Issues // Communications of AIS. Vol. 15. 2005. pp.50-51..
Данный факт привёл к созданию систем социальной защиты и бюрократии, которые должны быть вовлечены в механизм государственного управления. Но в то же время из-за глобализации торговли и всё большего распространения информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в экономических институтах многих стран неизбежно стали создаваться условия торговли с прозрачным режимом управления. Эта открытость и предсказуемость функционирования правительства находит свое дальнейшее отражение и в «электронном управлении».
Глобализация с появлением новых информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) оказала глубокое влияние на развитие концепции «электронного управления». ИКТ впервые за последние два столетия заменили два основных элемента производства - «труд» и «капитал» - на «информацию» и «знание». Интернет создал тот же прорыв, что и печатный станок в XV веке. Он сформировал способность общаться, делиться, распространять, обмениваться, формализовывать, использовать и передавать информацию по сети со скоростью, которая ранее не испытывалась. В конце 90х - начале 00-х компьютеры становятся всё более дешёвыми, мощными, что делает интернет удобным инструментом в руках правительств, начинает автоматизироваться некоторые услуги Brown, D. Electronic government and public administration // International Review of Administrative Sciences. Vol. 71. N. 2. 2005. pp. 241-254..
В начале прошлого века Макс Вебер разработал ставшую впоследствии популярной модель рациональной бюрократии. Веберовская модель фокусируется на двух постулатах: 1) структурном, связанном с иерархическим расположением должностей, правовой рациональной основой власти, с системой вознаграждения, и 2) поведенческом, связанном с подбором должностных лиц на основе заслуг с акцентом на обучение.
С приходом New Public Management веберовские принципы бюрократического управления заменяются тенденциями горизонтального, более узкого, динамичного и сетевого управления. Административная реформа и «реинжиниринг и переосмысление правительства» в 1990-х годах, «электронное управление» отражает этот процесс реинжиниринга в управлении, стали следствием адаптации государства к регулярно возрастающему потоку информации: случилось ускорение процесса принятия решений за счёт оптимизации ресурсов и придание механизму принятия решений саморегулирующbйся характер».
Конкретная цель электронного управления заключается в поддержке и упрощении управления для всех сторон-правительства, граждан и бизнеса через онлайн-сервисы и другие электронные средства. Другими словами, электронное управление использует электронные средства для поддержки и стимулирования достойного управления (good governance) - концепции, о которой мы скажем подробно во втором параграфе данной главы.
Первые примеры внедрения «e-government». Концепция «электронного правительства» («e-government») сформировалась в конце 1990-х годов, но история вычислительной техники в государственных организациях может быть прослежена вплоть до зарождения компьютерных технологий.
По мнению A. Grцnlund, литература по теме «IT in government» восходит, по крайней мере, к 1970-м годам, научная литература тех времён касается использования ИТ внутри правительства. В то время как недавняя литература электронного правительства чаще всего касается внешнего использования, например, услуг для граждан Grцnlund A. Ten Years of E-Government: The `End of History' and New Beginning // Electronic Government. V.2. 2010. pp.13-16. . Так или иначе, слово «электронное управление» можно рассматривать на стыке двух основных терминов - управления и информационной революции.
Основные идеи и методы, связанные с «подключением правительства к интернету», впервые появились в наиболее технологически развитых западных странах. Наиболее системно и эффективно к вопросу о внедрении ИКТ в деятельность государственных органов подошли в Соединённых Штатах Америки.
3 марта 1993 года в США была создано «Национальное партнерство по обновлению правительства» (The National Partnership for Reinventing Government, NPR).