На наш взгляд, Россия сейчас находится на пятом этапе развития «электронного правительства». Однако российское государство прошли не все шаги в рамках предыдущих этапов. Например, в рамках российской модели «e-government» по-прежнему отсутствует агрегатор различных онлайн-услуг, которые предоставляют разные ведомства, а он должен был появиться ещё на четвёртом этапе. Более подробный анализ реализации концепции «электронного правительства» в России мы проведём в параграфе 1 главы 2 данной ВКР.
Модели развития «e-government» в разных странах. Стоит отметить, что в различных государствах мы можем проследить разные подходы к реализации идей «e-government» в зависимости от их характерных черт. Выделяется три основных модели - континентально-европейская; азиатская; англо-американская. В. Лавров также выделяет российскую модель Лавров В. А. Развитие электронного правительства в России и зарубежных странах // Современные проблемы сервиса и туризма, №. 4, 2012, C. 75-78..
Континентально-европейская модель отличается существованием наднациональных органов (Европейский парламент, Европейская комиссия, Европейский суд), решения которых обязательны к исполнению всеми государствами Евросоюза. Помимо этого, данную модель характеризует высокая степень интеграции между государствами, проявляющаяся в единой валютной системе; режиме свободного движения капитала и трудовых ресурсов; едином информационном пространстве Ooghe H. The Anglo-American versus the Continental European corporate governance model: Empirical evidence of board composition in Belgium // European Business Revie. Vol. 14. N. 6. 2002. pp.437-440..
Англо-американская модель присуща, в основном, англоязычным государствам - США, Великобритании, Австралии, включается в неё и Канада. Для этой модели характерна исключение избыточных, дублирующих функций органов власти; быстрое удовлетворение нужд граждан с помощью информационно-коммуникационных технологий (зачастую через создание новой онлайн-услуги); агрегация инструментов G2C на едином портале. Данные государства широко используют транзакации, системы оплаты в онлайн-формате различных государственных услуг; широко применяется режим «одного окна» Там же. P. 440-441. .
Азиатская модель характеризуется специфическим стилем управления, азиатскими особенностями корпоративной культуры и многоуровневой структурой государственного управления, которая организована по примеру иерархической пирамиды. Сокращение государственного аппарата за счёт использования информационно-коммуникационных технологий является основной целью внедрения концепции «e-government» в странах Азии. Кроме того, прослеживается ориентация на развитие научно-исследовательской и опытно-конструкторской инфраструктуры ИТ, на формирование благоприятной среды для электронной коммерции, на интеграцию порталов государственных услуг с мобильными устройствами и сайтами разных ведомств с целью создать единое информационное пространство Там же. P. 443-445. .
В России развитие «электронного правительства», как мы отмечали выше, стартовало позже, чем в ведущих европейских и азиатских государствах. Это является объяснением, почему российская модель «e-government» отстаёт в развитии от этих государств. Однако, по мнению В.Лаврова, Россия имеет большой потенциал в области имплементации теории «электронного правительства», поскольку наше государство может воспользоваться опытом развитых стран, в России активно развивается инфраструктура ИКТ, поддерживается высокий уровень образования у населения Лавров В. А. Развитие электронного правительства в России и зарубежных странах // Современные проблемы сервиса и туризма, №. 4, 2012, C. 76-77..
Индекс развития «e-government» ООН. Самым авторитетным рейтингом, оценивающим состояние развития концепции «e-government» в различных странах мира является «индекс развития электронного правительства» (e-Government Development Index, EGDI).
Раз в два года он публикуется Департаментом Организации Объединенных Наций по экономическим и социальным вопросам (ДЭСВ ООН). Составляется он на основе ответов 100 волонтёров в каждом из государств-членов ООН.
EGDI -- это сводный показатель, состоящий из трех индексов (индекс веб-присутствия государственных органов, индекс телекоммуникаций и индекс человеческого капитала), которые имеют одинаковый вес и охватывают широкий круг тем, имеющих отношение к электронному правительству. Каждый из показателей оценивается в диапазоне от 0 до 1.
Последний рейтинг был опубликован в 2018 году, в нём первые три места заняли Дания, Австралия и Республика Корея. Россия в этом рейтинге поднялась с 2016-го года на три позиции - с 35-е на 32-е место.
Проведя анализ рейтинга, мы можем сделать следующие выводы - в глобальном масштабе почти две трети из 193 государств-членов Организации Объединенных Наций в настоящее время демонстрируют высокий уровень развития электронного правительства, об этом свидетельствуют преобладающие значения EDGI в диапазоне 0,5- 1. Кроме того, как отмечается в пояснительной записке к индексу - доля стран с низким уровнем электронного правительства в диапазоне от 0 до 0,25 снизилась на 50 %- с 32 стран в 2016 году до 16 стран в 2018 году Там же..
Тем не менее, мы можем отметить, что несмотря на некоторые успехи ряда стран, цифровой разрыв сохраняется. Четырнадцать стран из шестнадцати с низкими баллами являются африканскими и относятся к группе наименее развитых стран. Средние региональные показатели индекса для стран Африки (0,34) и Океании (0,46) значительно ниже среднемирового значения EGDI, составляющего 0,55.
Вместе с рейтингом ООН выпускает обзор тенденций развития электронного правительства. Из него можно вычленить следующие выводы: 1) европейские страны лидируют в развитии электронного правительства в глобальном масштабе; 2) прогресс в развитии электронного правительства в Северной и Южной Америке и Азии хоть и медленный, но заметный. Две трети стран Азии (31 из 47) и почти половина стран Северной и Южной Америки (15 из 35) имеют показатель EGDI выше среднемирового значения 0,55; 3) как правило, существует положительная корреляция между уровнем доходов страны и ее рейтингом электронного правительства: 4) число стран, предоставляющих онлайн-услуги с использованием электронной почты, обновлений SMS/RSS-каналов, мобильных приложений и загружаемых форм, растет во всех секторах. Например, около 170 стран предоставляют архивную информацию в режиме онлайн по сравнению со 154 в 2016 году.
На наш взгляд, важным отражением степени внедрения концепции «e-government» является тот факт, что все 193 государства-члена Организации Объединенных Наций имеют национальные порталы и внутренние системы для автоматизации основных административных задач, а 140 предоставляют по крайней мере одну транзакционную услугу в режиме онлайн. Тремя наиболее часто используемыми услугами являются оплата коммунальных услуг (140 стран), подача подоходного налога (139 стран) и регистрация нового бизнеса (126 стран).
В 2018-м году впервые индекс стал учитывать степень развития «электронного правительства» на городском уровне. Учитывались 60 показателей, в числе прочего - доступность сервисов на мобильных гаджетах; удобство работы с порталом, возможность индивидуальной настройки портала и другие. Индекс считался у сорока крупнейших городов мира, Москва заняла первое место.
Отметим, что роль этого рейтинга сложно переоценить, потому что он, на наш взгляд, является инструментом, позволяющим учиться странам друг у друга в части внедрения инструментов e-government; ориентироваться на сильнейшие государства; выявлять сильные стороны и проблемы в области электронного правительства и формировать свою политику и стратегии в этой области.
Данный рейтинг послужит критерием для сравнения развития электронных инструментов e-government в параграфе 2 главы 2: российские порталы мы сравним с порталами лидеров индекса - Дании и Южной Кореи.
Вывод. E-government позволяет повысить качество государственных услуг; упростить административные процессы; улучшить доступ к информации; усилить связь между различными государственными учреждениями; обеспечить бесперебойную работу государственных органов. Последнее стало особенно актуально в начале этого года при вспышке вирусной инфекции и объявлении карантина - многие государственные учреждения осуществляли свои услуги онлайн, а не в режиме очной работы с гражданами, как это было в режиме обычной жизни.
Конкретная цель электронного управления заключается в поддержке и упрощении управления для всех сторон - правительства, граждан и бизнеса через онлайн-сервисы и другие электронные средства. Другими словами, электронное управление использует электронные средства для поддержки и стимулирования достойного управления («good governance»).
Рассмотрение теоретических положений двух смежных концепций («e-government» и «e-governance»), а конкретно - терминологический анализ основных положений, оценка преимуществ внедрения «e-governance», анализ этапов трансформации и моделей развития «электронного правительства», изучение статистики индекса «e-government» от ООН: всё это позволило приблизиться к пониманию списка условий, определяющих специфику реализации «e-governance» на территории России.
1.2 Проблемные аспекты реализации концепции «e-government»
Разницу между понятиями «e-government» («электронное правительство») и «e-governance» («электронное управление») мы уже провели в первом параграфе данной главы. Два этих термина тесно связаны, «электронное управление» влияет на специфику работы электронного правительства. В данном параграфе мы рассмотрим, 1) взаимосвязь «e-government» с теорией государственного управления; 2) взаимосвязь «good governance» и «e-government»; 3) общие причины, которые определяют характерные черты «e-government» в тех или иных странах; 4) факторы, определяющие специфику «e-government» на территории России. Данная часть исследования будет базироваться на нескольких теориях - в частности, на работах по «good governance»; на работах по теории государственного управления.
Взаимосвязь «e-government» с теорией государственного управления. Теория государственного управления - наука об управлении, представляющая собой объединение истории, организационной теории, социальной теории, политической теории и смежных исследований, посвященных значениям, структурам и функциям государственной службы во всех ее формах. В рамках этой теории часто излагаются основные исторические основы изучения бюрократии, а также эпистемологические проблемы, связанные с государственной службой как профессией и как академической областью Bertucci G., Alberti A. The United Nations programme in public administration: reinventing itself to help reinvent public administration // International Review of Administrative Sciences. 2005. Т. 71. № 2. С. 337-353..
Теория государственного управления разделяется на три основные ветви - классическая теория государственного управления (Сlassical Public Administration theory), новая теория государственного управления (New Public Management), постмодернистская теория государственного управления (Postmodern Public Administration theory).
Каждая из этих теорий является совокупностью способов, с помощью которых государственные органы могут выполнять свои обязанности перед гражданами. Для нас наибольший интерес представляет New Public Management (NPM), поскольку концепция «e-government» является следствием этой теории.
Как мы уже отмечали в первом параграфе, NPM берёт свои корни в работе Дэвида Осборна и Теда Гэмблера «Reinventing Government», опубликованной в 1992-м году.
Вскоре, в 1990-е годы, NPM был принята в качестве «золотого стандарта административной реформы», вызванной появлением компьютерных технологий и начавшейся почти одновременно в нескольких странах (одними из первых были США и Великобритания) Понкин И.В. Теория государственного управления: инструменты государственного управления и государственной политики // Административное право и процесс. № 1. 2014. С. 27-30..
Основная идея данной теории - гипотеза о том, что если бы правительство той или иной страны руководствовалось принципами частного сектора, а не жесткой иерархической бюрократией, то оно работало бы более эффективно. Впоследствии верность гипотезы подтвердилась. NPM способствовал переходу от бюрократического администрирования к деловому профессиональному менеджменту и был назван решением проблем при разработке политики в области проведения реформ образования и здравоохранения. Bertucci G., Alberti A. The United Nations programme in public administration: reinventing itself to help reinvent public administration // International Review of Administrative Sciences. 2005. Т. 71. № 2. С. 337-353.
Хотя подходы NPM используются во многих странах мира, данная концепция особенно тесно связана с наиболее промышленно развитыми государствами ОЭСР, такими как Великобритания, Австралия и Соединённые Штаты Америки. Подходы NPM использовались для реформирования государственного сектора, его политики и программ. По мнению сторонников NPM, это более действенное и эффективное средство достижения результата.
В NPM граждане рассматриваются как «клиенты», а государственные служащие как наёмные менеджеры. В рамках NPM государственные менеджеры имеют мотивацию, основанную на стимулах, таких как заработанная плата, устанавливаемая за выполнение четких целевых показателей эффективности, которые специальным образом оцениваются.
Кроме того, менеджеры в парадигме NPM могут иметь большую свободу действий в отношении того, как они идут к достижению поставленных перед ними целей. Этот подход к NPM противопоставляется классической модели государственного управления, в которой институциональное принятие решений, выработка политики и предоставление государственных услуг определяются нормативными актами, законодательством и административными процедурами.