5. Индексация пенсий, а также расчетного пенсионного капитала граждан осуществляется с учетом показателей роста средней заработной платы в стране, уровня инвестиционного дохода и темпов инфляции. См.: Программа пенсионной реформы в Российской Федерации. С. 9-11.
Для реализации указанных целей и задач данной Программы была подготовлена целостная нормативно-правовая база долгосрочной стратегии развития пенсионной системы страны. С принятием данных федеральных законов и вступлением их в силу перестал действовать закон "О государственных пенсиях в Российской Федерации" от 20.11.1991 г. №340.
Кроме того, был принят Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования" и в статьи 12 и 67 закона "Об актах гражданского состояния". Этим законом регламентировалась передача сведений о государственной регистрации смерти застрахованных лиц органам ПФР, данных о месте смерти, были уточнены понятия "застрахованное лицо" и "страховые взносы", зафиксировано право застрахованного лица один раз в год после обращения получить от органов ПФР сведения об индивидуальном лицевом счете. Чуть позже было принято «ядро» новой пенсионной реформы - ФЗ РФ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (ныне - в редакции от 03.12.2011 № 379-ФЗ). См.: Федеральный закон Российской Федерации от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 03.12.2011 № 379-ФЗ) //Собрание Законодательства РФ. 2008. № 12. Ст. 1574.
Принципиальным дополнением явилась норма, закрепляющая обязанность работодателя и органов ПФР предоставлять и включать в индивидуальный лицевой счет застрахованного лица сведения не только о начисленных (как в настоящее время), но и об уплаченных страховых взносах в ПФР (дополнения в статьи 6 и 11 Федерального закона №27-ФЗ). Закон 27-ФЗ создал возможности конкретного контроля за соблюдением работодателями регрессивной шкалы ЕСН, предусмотренного главой 24 части II НК РФ. Он позволил отделениям ПФР более чётко прогнозировать финансовое своё состояние за счет более полного отражения в информационной базе персонифицированного учета сведений о стаже работы и заработке работающих граждан (начисленном, и фактическом).
Важнейшую роль в реформе сыграл ФЗ РФ "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации", который определил назначение и функции ПФР - осуществлять вместе с территориальными органами, составляющими единую централизованную систему органов управления средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования); преобразовал ПФР в некоммерческую организацию, а его территориальные органы, включая региональные отделения, - в территориальные органы фонда, являющиеся юридическими лицами; определил основные задачи ПФР. См.: Федеральный закон РФ "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации от 23 октября 2002. № 165-ФЗ (действующая редакция) //Собрание Законодательства РФ. 2011. № 21. Ст. 2042. Им определены направления целевых расходов аккумулированных средств: выплата государственных пенсий гражданам РФ, в том числе выезжающим за пределы государства; оказание материальной помощи пожилым и нетрудоспособным гражданам через органы социальной защиты; обеспечение текущей деятельности ПФР и его территориальных органов; разработана структура ПФР, его руководящих и исполняющих органов.
Управление деятельностью ПФР осуществляется Правлением, на которое возлагается ответственность за выполнение фондом своих непосредственных обязанностей надлежащим образом. Постоянно действующим органом Правления ПФР является исполнительная дирекция. Для контроля деятельности исполнительной дирекции в ПФР создана ревизионная комиссия. Признание ПФР федеральной государственной собственностью - одна из особенностей российской пенсионной системы. Во многих странах с солидарно-распределительными системами подобные фонды не являются государственной собственностью, в том числе федеральной, а чаще всего рассматриваются как собственность самих застрахованных и работодателей, хотя и со строго целевым назначением, исключающим какое-либо иное использование средств Фонда и тем более их изъятие государством.
Основными задачами Пенсионного фонда РФ в соответствии с его положением стали: целевой сбор, аккумулирование страховых взносов, а также финансирование из своих средств внутренних расходов ПФР; организация работы по взысканию с работодателей и граждан установленных сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья и т.п.; капитализация средств ПФР, привлечение к сотрудничеству физических лиц; осуществление контроля за своевременным и полным поступлением средств в счет страховых взносов; организация и ведение индивидуального учета застрахованных лиц в соответствии с №27-ФЗ, а также организация и ведение государственного банка данных плательщиков взносов в ПФР и др. См.: Указ Президента РФ "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" от 27.09.2000 г. №170//СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4021.
Управление органами ПФР в республиках, краях, областях, национально-территориальных образованиях осуществляется региональными Отделениями ПФР, в районах образуются Управления ПФР, являющиеся юридическими лицами. При подобной структуре каждый субъект получает управляющее воздействие от вышестоящей структуры и, в свою очередь, управляет определенным количеством объектов нижестоящего уровня.
В соответствии с Указом Президента РФ №1709 в большинстве регионов России в настоящее время на базе региональных отделений ПФР созданы службы по назначению, выплате и доставке пенсий, то есть объединены все процессы пенсионного обеспечения от первичного учета застрахованных, оценки пенсионных прав, контроля за поступлением средств и взносов до выплаты и доставки пенсии. При этом функции по непосредственному назначению и выплате пенсии получателям также переданы органам единой пенсионной службы. См.: Указ Президента РФ "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" от 27.09.2000 г. №170//СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4021.
Соединение функций сбора и аккумуляции страховых взносов с назначением и перерасчетом пенсии в одной организационной структуре позволило в регионах, работающих в условиях единой пенсионной службы, упростить схему финансирования выплаты пенсий, ликвидировать лишние звенья в процессе движения средств от плательщиков страховых взносов к пенсионерам, сократить срок прохождения денежных средств, исключить случаи нецелевого использования средств в системе, так как они направляются только на выплату государственных пенсий. См: Соловьев А.К. Финансовая система государственного пенсионного страхования в России. С. 74-75.
Дальнейшие перспективы пенсионной реформы раскрывались в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года», принятой в 2008 г. См.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года». Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-Р. //СЗ РФ. 2008. № 41. Ст. 4298. В разделе «Развитие пенсионной системы» говорится о неуклонном повышении уровня пенсионного обеспечения граждан, с тем, чтобы, начиная с 2010 г., минимальный уровень материального обеспечения пенсионера был не ниже величины прожиточного минимума пенсионера, а к 2016-2020 гг. достиг величины, обеспечивающей не менее 2,5 - 3 прожиточных минимумов пенсионера. Однако практика реализации пенсионного обеспечения последних лет показывает, что далеко не все цели пенсионной реформы были выполнены: увеличение пенсий - в последнее время - происходит, главным образом, за счет бюджетных субсидий, а сама пенсионная накопительная система не справляется с важнейшей задачей реформы - безубыточностью работы ПФР. См. Доклад Минздравразвития РФ «Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса», декабрь 2010 г.//http://www.minzdravsoc.ru/ docs/mzsr/ insurance/6
Многочисленные жалобы населения, финансовый анализ деятельности ПФР со стороны контролирующих инстанций, в том числе и со стороны Минздравразвития РФ), наконец, анализ деятельности ПФР, произведенный экономической экспертной группой Правительства РФ, позволил вскрыть ряд существенных недостатков в деятельности Пенсионного фонда, в ходе пенсионной реформы в целом. Так, в докладе члена экспертной экономической группы Е.Т. Гуревича так итожатся результаты проведенного анализа: «Размеры финансирования пенсий за счет общих доходов бюджета в России вдвое превышают средний уровень в выборке европейских стран и выше чем в любой из 14 стран этой выборки.
Подводя итог, можно сделать вывод, что бремя финансирования пенсионной системы в России (как в целом, так и за счет бюджета) чрезмерно, а проведенное в последние годы перераспределение ресурсов в пользу пенсионной системы выходит за рамки приемлемого для экономики. Другой вывод состоит в том, что расходуя на пенсии большую, чем в развитых или сопоставимых странах долю ВВП, наша пенсионная система обеспечивает заметно меньший (относительно зарплаты) уровень пенсий. С точки зрения долгосрочной финансовой устойчивости, главную угрозу для российской пенсионной системы (как и в других развитых странах) создает ожидаемое ухудшение демографических пропорций - к 2030 году соотношение между численностью населения в пенсионном и трудоспособном возрасте ухудшится более чем в полтора раза (оно возрастает с 33% до 52%)». Гуревич Е.Т. Пенсионная реформа: общие принципы и необходимые меры (доклад)// http://2020 strategy.ru/data/2011/07/14/1214719772/8.pdf
В самом деле, при разработке реформы выдвигался комплекс аргументов в её пользу: во-первых, с введением реформы у работающих должен появиться стимул к уплате отчислений в ПФР и тем самым будет реализована возможность заработать достойную пенсию; во-вторых, сама пенсионная система станет понятной, привлекательной и справедливой, а направленные денежные средства на пенсионные цели без потерь будут возвращаться к работнику, когда он выходит на пенсию. Была надежда на то, что государство будет участвовать в оплате лишь базовой части пенсии, а накопительную часть пенсии обеспечит через страховые сборы ПФР.
Конечно, значительная часть пенсионеров выиграла с вступлением в силу новых пенсионных законов. Это касается, в первую очередь, работающих пенсионеров по старости, которые не имели раньше права на получение пенсии в полном размере; пенсионеров, у которых пенсия была ниже 660 рублей; инвалидов 1 группы, инвалиды детства и еще ряда категорий пенсионеров. Но для остальных, а их более 80 процентов, пенсионная реформа существенного улучшения не принесла. Несмотря на то, что, в среднем, сумма пенсий в России достаточно зримо выросла, пенсия у значительной части населения не достигла даже 80 % прожиточного минимума пенсионера. И доплата до величины этого прожиточного минимума в этом случае происходит за счет бюджета. С каждым годом дефицит бюджета ПФР возрастал, и причин тому постепенно скапливалось множество. См: Интервью Председателя Правления ПФР А.В. Дроздова радио «Эхо Москвы", 2013, 8 февраля//http://www.pfrf.ru/lead_interview/23908.html. Важно понимать то, что доходы ПФР взимаются от тарифов, которые рассчитываются не от всей заработной платы (зарплаты выше 512 тысяч рублей годового дохода облагаются только 10% налогом), отсюда фонд заработной платы в стране рос, например, в 2012 году примерно на 12%, а доходы ПФР около 10%. Наконец, с 2005 года существенно снизили тариф страхового взноса (с 37% до 26%). Рассчитывали на «обеление» зарплаты, но реально оказалось, что уменьшились средства, которые поступали в солидарную часть. Наконец, с 2007 по 2009 год повышалась базовая часть пенсии.
Повышение социального налога в 2012 году на ИП вызвало сильные нарекания предпринимателей. Как сообщают СМИ, за первый квартал 2013 года около 350 тысяч предпринимателей закрыли своё дело из-за резкого увеличения страхового взноса. Руководство ПРФ ссылается на то, что это решение было принято трёхсторонней комиссией с участием профсоюзов и работодателей. Можно только согласиться, заявляет А. Дроздов, что эти пропорции нужно было выравнивать постепенно. «Пенсионная система - страховая. Невозможно платить в эту систему рубль, а получать два. Это будет за счёт других». См.: Интервью Председателя Правления ПФР А.В. Дроздова радио «Эхо Москвы", 2013, 8 февраля//http://www.pfrf.ru/lead_interview/23908.html.
Многое в самой реформе оказалось незавершенным. Так, самое, возможно, серьезное из этой «незавершенки» состоит в том, среди пенсионеров более 10 миллионов выходят на пенсию «досрочно» - в 50, 45, а то и в 40 лет. И у этих категорий «ранних» пенсионеров, естественно, не накоплен индивидуальный страховой капитал - пенсию им приходится платить за счет совокупного капитала ПФР. «У нас есть льготные категории, которые досрочно выходят на пенсию. И только с 2013 года был немного, на 2 и 4% повышен тариф на тех, кто работает на рабочих местах с вредными и опасными условиями и выходят на пенсию на 5-10 лет раньше». См.: Интервью Председателя Правления ПФР А.В. Дроздова радио «Эхо Москвы", 2013, 8 февраля//http://www.pfrf.ru/lead_interview/23908.html. На ПФР, кроме того, добавим, постепенно были «повешены» и 3,5 миллиона инвалидов, 1,5 миллиона пенсий по потере кормильцев…
Все это приводит к дефициту годовых бюджетов ПФР последних лет, который зашкаливает уже за триллион рублей. Как и к формированию негативного общественного мнения к пенсионной системе и пенсионерам в обществе. Свою лепту сюда внесли и сами работники ПФР: общество регулярно слышит о постоянных хищениях в этой системе, о роскошных офисах и достаточно высоких окладах 135-тысячного коллектива ПФР. Дефицит ПФР в 2012 г. (с учетом всех трансфертов из бюджета) планируется в объеме 1,075 триллион рублей, К 2014 г. дефицит вырастет до 1,4 триллиона руб. См: Интервью Председателя Правления ПФР А.В. Дроздова журналу "Профиль", 2013, 20 февраля. - С. 14-16.
В конце 2012 г. министр М.А. Топилин представил Правительству РФ проект бюджета ПФР на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 года. В соответствии с проектом бюджета, суммарные доходы ПФР в 2012 году прогнозируются в сумме 5,7 трлн. руб. (в 2011 году - 5,14 трлн. руб.), что составляет 9,7% объема ВВП страны. Суммарные расходы оцениваются в сумме 5,4 трлн. (в 2011 году - 4,82 трлн. руб.). Превышение доходов над расходами бюджета составит 289,6 млрд. руб.