Миропорядок гарантируется высоким качеством международно-правового регулирования и неуклонным выполнением принципов и норм международного права всеми государствами. Однако, несмотря на бесспорные международно-правовые принципы и системы соответствующих международных регуляторов, риски в данной сфере были и остаются весьма значительными. Глобальное управление сопровождается серьезными вызовами*(111). Отметим некоторые из них:
а) явное преувеличение национальных государственных интересов и целей (притязания на ресурсы, территории и т.п.);
б) расхождение позиций государств в отношении способов оценки и решения актуальных международных проблем;
в) давление сильного государства либо группы стран на более слабые государства вплоть до прямого вмешательства в их государственные дела;
г) произвольное толкование принципов международного права (например, права народов на самоопределение) и противопоставление позиций и решений международных союзов и межгосударственных объединений;
д) явное предпочтение силовых методов решения спорных вопросов таким традиционным способам, как переговоры, паритетные и согласительные комиссии, третейские и международные суды.
История богата примерами, когда прямо или косвенно нарушаются международные договоры и соглашения, договоренности между сторонами конфликтов. В преддверии Первой Мировой войны возникла ситуация противоборства Сербии и Австро-Венгрии, за которыми были Россия, Германия, Франция и Англия. В 1930-е годы политика и практические действия Англии и Франции в канун Второй Мировой войны и подталкивание Гитлера к реализации "восточных идей" создавали в СССР представления о возможной опасности. При этом не удалось добиться активных действий Лиги наций.
Последние десятилетия характеризовались согласованным принятием основополагающих документов ООН и Совета Безопасности, Международных пактов о правах человека, Гуманистических решений Хельсинского Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, Венской Конвенции о договорах международной купли-продажи товаров. Отрадно, что межгосударственные организации и объединения - Европейский Союз, Совет Европы, СНГ, ОБСЕ, Шанхайская организация сотрудничества, Евразийский экономический союз и другие в своих уставных документах, декларациях и решениях исходят из признания принципов суверенитета государств, обеспечения международной безопасности и сотрудничества, всемирного развития экономических, торговых, гуманитарных связей и мирного решения спорных вопросов. Юридическая наука также посвятила много книг и статей исследованию вопросов активизации роли международного права*(112).
Полезен анализ опыта Европейской Комиссии за демократию через право (Венецианской Комиссии Совета Европы) в утверждении демократических принципов государства и общества, защиты прав человека и гражданина*(113), который служит своего рода превентивной оценкой для регулирования настоящих и будущих конфликтных ситуаций.
И все же наличие названных и иных нормативно-доктринальных документов, призванных способствовать стабильности международных отношений, не помогает, к сожалению, полностью сдерживать и предотвращать рисковые и конфликтные ситуации. Достаточно вспомнить события в Косово, Абхазии, Южной Осетии, Сирии, где продолжается противоборство правительства и антиправительственных сил при поддержке ряда иностранных государств, "арабскую весну" в Тунисе, Египте и других странах, которые грозили распадом этих государств, нашествие "исламского государства", гражданское противоборство в Украине как следствие государственного переворота в 2014 г. и прямого давления США и стран Европейского Союза для разжигания конфликта Украины с Россией и резкого ослабления нашей страны, экономические санкции западных стран в отношении России с непростыми последствиями для отечественной экономики. Кроме того, существуют риски невыполнения и реального срыва договорных обязательств в отношениях между странами и в рамках межгосударственных объединений.
Обобщение названных и иных рисков позволяет отметить определенные тенденции. Во-первых, усиливается взаимосвязь между рисками внутри государств и в их отношениях между собой. Первое часто порождает второе, и наоборот. И здесь велика роль неправительственных институтов, общественности в более активном влиянии на государственные и международные дела.
Во-вторых, наблюдается пересмотр ряда основных международно-правовых постулатов, что должно побуждать к более глубокому осознанию их роли для современного миропорядка.
В-третьих, предстоит более полно, активно и на системной основе использовать разные формы переговорных проектов в преддверии рисковых и конфликтных ситуаций как самый эффективный способ согласования национальных, региональных и глобальных интересов.
Договоры должны соблюдаться - таков императив. И если есть риски, то приходится дополнительно усиливать гарантии реализации договоров. Минское соглашение по урегулированию конфликта в Украине 2014 г. потребовало принять "Комплекс мер по выполнению Минских соглашений" и Декларации Президентов России, Франции, Германии и Украины в поддержку названных мер.
Рассмотрим комплекс мер по выполнению Минских соглашений, одобренный 12 февраля 2015 г. В нем предусмотрено: незамедлительное и всеобъемлющее прекращение огня в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины; обеспечение эффективного мониторинга и верификация режима прекращения огня и отвода тяжелого вооружения со стороны ОБСЕ; принятие постановления Верховной Рады Украины с указанием территории, на которую распространяется особый режим в соответствии с Законом Украины "О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей" на основе линии, установленной в Минском меморандуме от 19 сентября 2014 г.; определение условий полного восстановления социально-экономических связей, включая социальные переводы, такие как выплата пенсий и иные выплаты (поступления и доходы, своевременная оплата всех коммунальных счетов, возобновление налогообложения в рамках правового поля Украины); проведение конституционной реформы в Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов, согласованных с представителями этих районов), а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей в соответствии с мерами, указанными в примечании 1, до конца 2015 года. События развиваются, и трудно предвидеть все реальные действия в русле международных договоренностей, поскольку влияние внешних сил и субъективного фактора по-прежнему весьма значительно.
Столетиями человечество искало защиты от непредвиденных опасностей и катастроф. Преобладавшие сначала локальные способы защиты постепенно расширялись и приобретали важное значение в масштабе страны. В настоящее время глобализация вынуждает реагировать на риски планетарного и регионального характера, причем постепенно "антирисковый" механизм строится применительно не только к торгово-производственной, но и ко всем сферам общественной жизни. Его участниками становятся помимо участников правовых отношений и специализированных страховых обществ и организаций государственные структуры и международные институты. Интересны в этом плане материалы анализа и оценки Всемирного Банка, ОЭСР и других международных институтов, позволяющие выработать стратегию действий и в нашей стране.
Угрожающая тень риска в общественной и личной жизни побуждает ученых исследовать его причины и проявления. Среди научных трудов в данной сфере отметим книгу немецкого профессора Готтарда Бехманна "Современное общество. Общество риска, информационное общество, общество знаний"*(114). Динамичность и усложнение общественных и иных процессов порождает новые типы социальных, технических, экономических и экологических связей и сложнейшие варианты их пересечений. Риск появляется везде, поскольку фокусирует противоречивые сочетания определенности и неопределенности и различные угрозы.
Автор отмечает, что в концептуальной паре "безопасность - риск" последний обозначает лишь масштаб ненадежности или же разумно достижимой безопасности. Таким образом, понятие риска, основанное на представлении неопределенности, несет на себе печать предупредительной функции. Оно сигнализирует, что для преодоления опасности всегда можно сделать больше того, что уже сделано: собрать больше информации, инвестировать больше денег, издать больше законов. На основе строгих расчетов понятие риска открывает ворота для социальных, политических, юридических претензий. Но на вопрос о том, "как сделать безопасность достаточной", который "менеджмент риска" сделал ведущим исследовательским вопросом, с помощью этого типа исследований ответить невозможно, поскольку для ответа на него нужно знать будущее.
Понятие риска содержит существенные элементы, которые обязательно должны содержаться в современной его трактовке.
1. Сначала речь идет о неопределенности и будущем, о принятии решений и прекращении деятельности. Неопределенные последствия связаны с принятием решений. Они могут привести как к положительным, так и отрицательным результатам. Выгоды и потери только предполагаются, так как будущее неизвестно и несет с собой опасности, но в то же время открывает возможности и обещает выигрыш. Обещание оказать влияние на будущее нельзя ни у кого отнимать. Будущее в этом смысле действительно безнадежно и неутешительно. Риск ведет к нестабильному состоянию в будущем. С помощью расчета риска можно попытаться достичь сразу двух вещей: использовать преимущества, предоставляемые нам будущим, и ограничить потери, которые могут появиться в результате тех или иных действий. Риск тем самым становится одной из форм принятия решения, рефлексивного по своей природе, которое хотело бы иметь возможность само себя корректировать.
2. С помощью рискованных решений предпринимаются попытки сделать зависимым от настоящего будущее, которого мы не ведаем, но которое все же определяет горизонт нашей деятельности. В этом случае можно признать тот факт, что риск - легитимный результат современной рациональности, кредо которой заключено в создании вещей, а ее форма деятельности нашла свое воплощение в отношении "цель - средство".
3. Характеристикой рискованных решений является их зависимость от знаний. Можно, конечно, принимать решения на основе интуиции, но форма расчета принуждает к тому, чтобы собирать данные и информацию о возможных ситуациях, проверять их на воспроизводимость, другими словами: сделать их поддающимися расчету.
4. Происходит субъективирование опасности, т.е. событий, возникающих независимо от человеческих действий. Можно попытаться от них уклониться: покинуть область, в которой происходит землетрясение, не строить свой дом вблизи реки или не жениться. Опасности, которые приходят извне и создают ущерб и ненадежность, а мы не в состоянии преодолеть, можно рассматривать как судьбу. Риски же, напротив, возникают сознательно, за их последствия несут ответственность, и они могут в виде решений быть приписаны отдельным персонам. В случае опасности господствует причинная связь, даже если это зачастую каузальность судьбы, в случае риска доминирует опыт сопряжения признаков.
5. Рискованные решения одновременно самореферентны и парадоксальны. Различие риска и его отсутствия исчезает, поскольку уклонение от принятия решения также по сути решение. Риски парадоксальны: если некоторый выбор будет реализован, то возрастает неопределенность в плане следствий этого выбора, а если же не будет реализован, то появляется неопределенность связанных с этим последствий (потеря возможных выгод). Тот, кто не построил атомную электростанцию, не может говорить о ее использовании и об опасностях, при этом возникающих.
За последние десятилетия тема последствий и рисков, вызванных техническим развитием, стала одной из основных в системе общественной коммуникации. Этот факт можно рассматривать как индикатор отношений современного индустриального общества к продуктам научно-технического прогресса и связанным с ним опасностям, и на основании этого вести критику научно-технической цивилизации.
Рассмотрим выдержки из Рекомендаций ОЭСР по управлению критическими рисками (приняты 6 мая 2014 г.).
I. Для целей настоящей Рекомендации используются следующие определения:
- критические риски - значительные угрозы и опасности, характеризующиеся вероятностью возникновения (I) и (II), национальной значимостью их разрушительных последствий, в том числе внезапных (например, землетрясения, промышленные аварии, террористические акты), развивающиеся риски (например, пандемии) и устойчивые риски (в частности, касающиеся незаконной торговли или организованной преступности);
- опасность - естественный или искусственный источник или причина вреда или трудности;
- национальная оценка рисков - результат или процесс сбора информации и присвоения значения риску на стратегическом, национальном уровне в целях информирования, разработки алгоритма действий и принятия решений;
- оценка рисков - методология определения характера и степени риска путем анализа потенциала опасностей и оценки существующих условий уязвимости людей, имущества, услуг, средств к существованию;
- устойчивость - способность противостоять бедственной ситуации, оправляться после нее или успешно адаптироваться к ней или изменению условий;
- трансграничные воздействия - последствия распространения риска через национальные границы, миграции из одного сектора экономики в другой и т.п.;
- всеобщий подход - участие всех заинтересованных сторон, от частных лиц до правительства, предприятий, неправительственных организаций.
Рекомендуется устанавливать и поощрять всеобъемлющий, трансграничный подход к управлению рисками в государстве, обеспечивающий повышение национальной устойчивости и реакции.
При этом государства-члены должны:
1. Разработать национальную стратегию для управления критическими рисками, в которой необходимо:
а) выявить основные ресурсы для охраны общественной безопасности, устойчивого экономического роста, защиты рынка и окружающей среды от вредного воздействия критических рисков;
б) уточнить роли в государственном управлении критически ми рисками и определить субъектов ответственности за принятие мер по защите граждан и имущества;
в) закрепить универсальный подход к управлению критическими рисками, отражающий взаимозависимости между критическими системами;
г) обозначить цели для каждого этапа цикла управления рисками, определить приоритеты в профилактике, смягчении, реагировании, восстановлении и реабилитации, и обеспечить, чтобы эти приоритеты были интегрированы в политику и программы министерств и ведомств.
2. Определить лидерство на национальном уровне, чтобы управлять реализацией соответствующей политики, уравновешивать конкурирующие приоритеты на уровне министерств, других центральных и местных органов через установление:
а) междисциплинарных, межведомственных подходов (например, национальные координационные платформы), которые способствуют интеграции в целях обеспечения общественной безопасности между разными уровнями власти и обеспечивают сотрудничество между правительственными и неправительственными организациями;
б) платформы для выявления взаимосвязей, лежащих в основе критических рисков (например, обсуждение экспертов, обмен информацией, семинары по оценке рисков).
3. Вовлечь все государственные субъекты на национальном и субнациональном уровнях, координировать лиц, заинтересованных в вовлечении в процесс по управлению рисками путем:
а) поддержки граждан и предложения обществу, бизнесу, частным лицам и домашним хозяйствам по принятию на себя большей ответственности за свою собственную безопасность;
б) разработки общего похода к критическим рискам и разделению ответственности, связанной с ними.
4. Установить партнерские связи с частным сектором для достижения оперативности и разделения обязанностей по реализации национальной стратегии посредством:
а) выявления общих интересов и целей в государственном и частном секторах в сфере руководства и управления критическими рисками;
б) создания моделей государственно-частного партнерства в целях создания единых информационных баз, позволяющих отследить сбои, ведущие к возникновению критических рисков;
в) использования возможностей и опыта частного сектора для разработки новых технологий, устойчивой к критическим рискам инфраструктуры.
Рекомендуется обеспечить готовность к критическим рискам путем форсайт-исследований, оценки рисков и структуры финансирования в целях лучшего прогнозирования сложных и широкомасштабных последствий.
С этой целью государства-члены должны:
1. Развивать инструменты предвидения уровня рисков, непосредственно влияющие на принятие управленческих решений через:
а) развитие потенциала раннего предвидения и предупреждения рисков для своевременного принятия решения;
б) выявление критических опасностей и угроз с помощью лучших доступных технологий, инвестируя в новые исследования и инструменты, выделив для этого необходимые ресурсы;
в) использование максимального количества методов при национальной оценке рисков в целях их снижения, возможности управления чрезвычайными ситуациями;
г) периодический пересмотр национальной системы оценки рисков с учетом актуальной обстановки и новой информации.
2. Осуществлять мониторинг и укреплять возможности управления рисками.
3. Обеспечивать устойчивость финансовой и бюджетной системы к воздействию критических рисков.
4. Укреплять структурные и неструктурные меры защиты для уменьшения критических рисков с помощью инвестиций в мероприятия по предотвращению и смягчению известных опасностей.
Рекомендуется координировать деятельность правительств, общественности, бизнес-структур в области кризисного регулирования для поддержки своевременного принятия решений, обеспечить прозрачность информации, используемой для принятия решений по управлению рисками.
Напомним, что в докладе Всемирного экономического форума "Глобальные риски 2015" выделены такие риски, как государственные конфликты, экосистемные погодные явления, проблемы государственного управления, распад государственности и кризис государства, высокий уровень безработицы, массовые инфекционные заболевания, дефицит водных ресурсов, проблемы изменения климата.
Понимание опасности рисков в юридическом сообществе обнадеживает. Так, на IX Всемирном Конгрессе конституционного права в Осло (16-20 июня 2014 г.) обсуждался доклад профессора Розарио Серра Кристобаль по проблемам разработки мер наднациональной защиты фундаментальных прав человека от терроризма.
В нашей стране используются прогнозы и антирисковые меры в контексте управления социально-экономическим развитием страны. Так, Правительство РФ утвердило Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года*(115), среди которых особое внимание уделено оценкам внешних и внутренних вызовов как рисков, имеющих высокий уровень опасности для устойчивого развития страны.
Внешние вызовы предстоящего периода оцениваются в условиях, когда мировая экономическая система остается источником неопределенности. Формируются три основных внешних вызова:
1) стратегическая нестабильность развития мировой экономики, связанная с нерешенностью фундаментальных проблем ее структурных дисбалансов потребления и накопления, неравномерности развития экономик разных регионов мира, регулирования финансовых рынков и потоков капитала. Вероятны сильные колебания цен на энергоносители и продовольствие. Трудно определить временной горизонт решения долговой проблемы стран зоны евро. Отмечается изменение соотношения между динамикой развития западных и восточных центров мировой экономики, что сопровождается не только обострением конкуренции на мировых рынках товаров и капитала, но и созданием для России возможностей в части расширения присутствия в глобальной экономике;