На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что в системе норм комплексного института страхования есть финансово-правовые нормы, регулирующие отношения по аккумуляции, распределению и использованию финансов обязательного социального страхования, страхования вкладов физических лиц и обязательного государственного страхования. Необходимо отметить, что существуют еще некоторые виды страхования, которые прямо не именуются обязательным государственным страхованием, но по критерию финансирования страховых премий за счет бюджета к данной категории следует относить страхование собственности публично-правовых образований (в данных правоотношениях государственный или муниципальный орган выступает в качестве частного лица).
Глава II. Правовая сущность обязательного государственного страхования
2.1 Понятие и принципы обязательного государственного страхования
Несмотря на изменения в экономической политике (отказ от рыночных институтов), произошедшие после прихода к власти большевиков, институт страхования в советском праве не был уничтожен. Более того, он стал играть большую роль и активно разрабатывался исследователями. Именно в этот период появляется новая тенденция: из института гражданского права он переходит в разряд комплексных правовых институтов.
О страховании в СССР Ф.Н. Коньшин Коньшин Ф.Н. Государственное страхование в СССР. М., 1968. С. 12. писал, что оно является одним из «методов создания централизованного фонда для возмещения за счет страховых взносов потерь в народном хозяйстве от стихийных бедствий и несчастных случаев, а также для выплаты соответствующих сумм». Опираясь на идеи К. Маркса и И.В. Сталина, советские ученые связывали рост, развитие и бесперебойное функционирование народного хозяйства с созданием страховых фондов. Предусматривалось три возможных формы их образования Александров А.М. Финансы СССР / под ред. проф. Н.Н. Ровинского. Л., 1952. С. 368.:
1) общегосударственные материальные и продовольственные резервы;
2) самострахование (накопление в колхозах определенных материальных и денежных ресурсов на случай ущерба, причиняемого стихийными бедствиями);
3) государственное страхование.
Последней из перечисленных форм уделялось особое внимание в монографиях, учебниках по советскому финансовому праву и нормативных актах того времени. В СССР легальное определение страхования было закреплено в ст. 367 Гражданского кодекса РСФСР Постановление ВЦИК от 11 ноября 1922 года «О введении в действие Гражданского кодекса РСФСР» // СУ РСФСР. 1922. № 71. Ст. 904. (далее - ГК РСФСР). Так, под страхованием понимался договор, по которому «одна сторона (страхователь) обязуется уплатить условленный взнос (страховую премию), а другая сторона (страховщик) обязуется в случае наступления предусмотренного в договоре события (страхового случая) при имущественном страхования возместить страхователю или третьему лицу (выгодоприобретателю) понесенные ими убытки в пределах условленной по договору суммы (страховой суммы), при личном же страховании уплатить страховую сумму». При этом в ст. 398 ГК РСФСР отдельно оговаривалось, что положения главы XI ГК РСФСР, посвященной страхованию, не распространяются на обязательное страхование. Поэтому в вопросах обязательного страхования данное определение не имеет существенного значения.
После прихода к власти большевиков Советом народных комиссаров (далее - СНК) РСФСР с 23 марта 1918 года был установлен государственный контроль над деятельностью страховых предприятий и учреждений на основании Декрета СНК РФСФР «Об учреждении государственного контроля над всеми видами страхования, кроме социального» СУ СССР. 1918. № 30. Ст. 397.. Согласно этому акту учреждался Совет по делам страхования Все страховые общества и учреждения, а также частные конторы и лица, производящие операции по страхованию и перестрахованию, обязаны были подчиняться всем постановлениям Совета и Комиссариата по делам страхования и представлять им свои отчеты, статистические и прочие сведения на основании установленных правил. Кроме того Совет по делам страхования рассматривал жалобы, решал вопросы закрытия страховых обществ и частных контор в случаях, предусмотренных законами и уставами. под председательством Главного Комиссара по делам страхования, назначаемого и непосредственно подчиненного СНК РСФСР.
Позднее было принято более радикальное решение: согласно Декрету СНК РСФСР от 28 ноября 1918 года «Об организации страхового дела в Российской Республике» СУ СССР. 1918. № 86. Ст. 904., страхование во всех его видах и формах (страхование от огня, страхование транспортов, жизни, от несчастных случаев, градобития, падежа скота, неурожая и т.п., кроме взаимного страхования движимого имущества и товаров кооперативными организациями) объявлялось государственной монополией, а все частные страховые общества и организации подлежали ликвидации. Кроме того, в названном декрете было специально оговорено, что все советские имущества и предприятия не подлежат застрахованию. Страхование жизни при Государственных сберегательных кассах же производилось на прежних основаниях.
Таким образом, в первые годы установления советской власти страхование как предпринимательская деятельность сначала было поставлено под контроль государственного органа, а потом и вовсе ликвидировано ввиду запрета на осуществление этой деятельности частными лицами.
В условиях существования государственной монополии на осуществление страховой деятельности под государственным страхованием понимали, фактически, любой вид страхования в СССР (за исключением страхования, осуществляемого кооперативными организациями), страховщиком мог являться только государственный орган, а точнее система органов, которой являлся Госстрах СССР. Это иллюстрирует принципиальное различие в понимании государственного страхования в СССР и в современной Российской Федерации, где согласно нормам ГК РФ, под государственным страхованием понимается страхование, финансирование которого осуществляется за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Конечно, и в советский период производилось страхование за счет бюджетных средств. В частности, из государственного бюджета осуществлялось финансирование обязательного государственного страхования жизни, здоровья и имущества служащих милиции и членов их семей (Постановление СНК СССР от 25 мая 1931 года № 390 «Положение о рабоче-крестьянской милиции» СУ СССР. 1931. № 33. Ст. 247.). Однако лишь в незначительной части массива страховых отношений, охватываемый в советский период понятием «государственное страхование» имело место финансирование страховых взносов из средств государственного бюджета СССР.
В.С. Куликов предлагал следующее понятие государственного страхования: «государственное страхование при социализме - экономические отношения, возникающие в связи с формированием страхового фонда за счет взносов организаций и трудящихся и его использования для возмещения участникам фонда ущерба от стихийных бедствий или несчастных случаев» Куликов В.С. Вопросы теории и практики государственного страхования в СССР. М., 1975. С. 16. . Приведенное определение экономическое, но в полной мере отражает взгляд советских исследователей на государственное страхование.
М.Я Шиминова отмечала Шиминова М.Я. Государственное страхование в СССР: правовые вопросы / отв. ред. Н.С. Малеин. М., 1987. С. 3-4., что государственное страхование в СССР также выступало в качестве инструмента мобилизации финансовых ресурсов для укрепления и дальнейшего развития производительных сил и экономики страны, поскольку аккумулируемые в страховом фонде средства используются государством для кредитования и финансирования народного хозяйства. Это было связано с тем, что средства Госстраха СССР хранились в Госбанке СССР, а также с обязательными отчислениями прибыли Госстраха СССР в государственный бюджет СССР.
В советский период наряду с выделением «отраслей» Справочник по государственному страхованию / под ред. Л.А. Мотылева. - 2-е изд., перераб. и доп. М., 1983. С. 13. страхования (личное и имущественное), различали также обязательное страхование и добровольное. При этом, как и в настоящее время, под обязательным понимали страхование, основание для которого является норма права, содержащаяся в законодательном акте. Все имущество, подлежащее обязательному страхованию, считалось застрахованным автоматически с момента его поступления в хозяйство.
Таким образом, в Российской Федерации обязательное государственное страхование определяется через источник финансирования, образования средств страхового фонда, а в СССР - через субъектный состав страховщиков. Из этого следует, что с точки зрения бюджетного права в Российской Федерации взносы по обязательному государственному страхованию являются расходом бюджета, а в СССР являлись доходом Плотников К.Н., Ровинский Н.Н. Система и организация финансов и кредита в СССР: стенограмма лекций, прочитанных в Высшей партийной школе при ЦК ВКП (б). М., 1950. С. 49..
В соответствии с п. 2 ст. 3 Закона о страховании, страхование может осуществляться в форме добровольного и обязательного. В силу п. 2 ст. 969 ГК РФ, обязательным является страхование, осуществляемое на основании законов и иных правовых актов о таком страховании. Можно выделить следующие особенности правоотношений в сфере обязательного страхования:
государство устанавливает виды, порядок и условия страхования;
государство непосредственно (или через уполномоченного органа) участвует в отношениях;
применение императивного метода регулирования отношений.
Для выявления сущности рассматриваемого института необходимо выявить и проанализировать систему принципов, лежащих в его основе. Под правовыми принципами понимают «основные начала, наиболее общие руководящие положения права, имеющие в силу их законодательного закрепления общеобязательный характер» Гражданское право: учебник в 4 томах. Том 1 / отв. ред. Е.А. Суханов. М., 2008. С. 37.. Значение правовых принципов, как отмечает Е.А. Суханов Там же., двояко. С одной стороны, они отражают содержание, социальную направленность и главные отраслевые особенности правового регулирования, что позволяет лучше понимать его смысл, правильно толковать и применять конкретные правовые нормы. С другой стороны они должны учитываться при обнаружении пробелов в праве и в решении вопроса о возможности применения аналогии права в каждом конкретном случае.
Л.И. Рейтман Страховое дело: Учебник / под ред. Л.И. Рейтмана. М., 1992. С. 43-45. выделил несколько принципов обязательного страхования, которые должны быть справедливы для обязательного государственного страхования, поскольку последнее представляет собой часть первого. Рассмотрим эти принципы.
1. Обязательное страхование устанавливается законом, согласно которому страховщик обязан застраховать соответствующие объекты, а страхователи - вносить причитающиеся страховые платежи.
Данный принцип основан на самой идее обязательного страхования и реализуется в ГК РФ, Законе о страховании и нормативных правовых актах, регулирующих конкретный вид обязательного страхования.
2. Принцип сплошного охвата объектов, подлежащих обязательному страхованию, в соответствии с которым страховыми организациями ежегодно должна производиться регистрация объектов, подлежащих обязательному страхованию. Кроме того, они должны начислять страховые взносы и взимать их со страхователей в установленные законодательством сроки.
Несмотря на кажущуюся очевидность этого принципа, в отношении обязательного государственного страхования он не соблюдается и может соблюдаться в современных условиях. Выбор страховых организаций происходит в соответствии с требованиями Федерального закона от 5 апреля 2013 Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.. Если бы регистрация объектов страхования производилась одной организацией, то ежегодный учет ею мог бы производиться. Однако в условиях возможной их ежегодной смены, следить за актуализацией реестра этих объектов могут только государственные органы, на которые возложены обязательства по уплаты страховых взносов.
3. Принцип автоматичности распространения обязательного страхования на объекты, указанные в законе, в соответствии с которым страхователь не должен заявлять страховщику о появлении в хозяйстве подлежащего страхованию объекта. Представляется, что негосударственная страховая организация не обладает информацией (кроме как из передаваемых ее при заключении соответствующего договора данных) и такая «автоматичность» едва ли возможна на практике. Кроме того, юридическим фактом является именно заключение договора между страхователем и страховщиком, за одним только исключением - страхование вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, при котором юридическим фактом является включение банка в соответствующий реестр.
4. Действие обязательного страхования независимо от уплаты страховых взносов. В случае неуплаты страхователем взносы их взимают в судебном порядке (для социальных взносов возможен бесспорный порядок, о чем указывалось в § 1.2. Финансово-правовые аспекты страхования). Если в это время имущество было повреждено или погибло, то страховщик должен осуществить страховую выплату, удержав при этом задолженность и пени. Для обязательного государственного страхования этот принцип вполне справедлив.
5. Принцип бессрочности обязательного страхования. Данный принцип заключается в том, что страхование действует до тех пор, пока не будет отменен закон (указ) об обязательном страховании или пока страхователь владеет, пользуется и распоряжается застрахованным имуществом. При переходе имущества к другому страхователю страхование не прекращается, но оно теряет силу при гибели имущества.
Реализация этого важнейшего принципа также встречает преграды на практике ввиду необходимости проведения бюджетного планирования, а также возможной смены страховой организации и последующего прекращения одних договорных обязательств и возникновения новых.
6. Принцип нормирования страхового обеспечения - при обязательном страховании для упрощения страховой оценки и порядка выплаты страхового возмещения устанавливаются нормы страхового обеспечения в процентах от страховой оценки или в рублях на единицу объекта страхования.
Нормативными правовыми актами об обязательном государственном страховании отдельных категорий лиц устанавливается сумма страхового возмещения, которая, как правило, зависит от вида страхового случая.
Таким образом, из рассмотренных принципов на практике могут быть реализованы только первый, четвертый и отчасти шестой принципы. Отношения, складывающиеся в сфере обязательного государственного страхования, обладают определенной спецификой, отличающей этот вид страхования от других.