Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy

16 Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

ношения в указанной сфере. В самом общем виде эта взаимосвязь выглядит так: государство в лице управомоченных органов устанавливает либо санкционирует своим властным предписанием определенные нормы поведения, которые отличаются формальной определенностью и обеспечиваются силой государства. Указанные нормы являются одновременно социальными институциональными регуляторами, сосуществующими в органическом единстве с социальными регуляторами, которые не имеют характера институциональных и возникают в процессе упорядочения взаимодействия индивидуальных и коллективных субъектов политики (политические обычаи, неписаные правила, традиции и др.). Зачастую процесс создания институциональных регуляторов предполагает придание требованиям, предписываемым неинституциональными регуляторами, характера правовой нормы.

Правовая институционализация партий основана на правовом регулировании деятельности, опосредуется им, но при этом не тождественна ему. Указанный важный в методологическом отношении тезис может быть обоснован тремя существенными обстоятельствами:

1.Спектр воздействия правовой институционализации партий на общественные отношения не исчерпывается вопросами правового регулирования, он охватывает также вопросы правового воздействия на политические отношения, не реализуемые непосредственно через установление конкретных прав и обязанностей политических партий и связанных с ними субъектов права. Правовые стимулы и ограничения, устанавливаемые законодателем, создают сложную систему мотиваций деятельности политических партий, их членов и руководителей, которые действуют как прямо, так и опосредованно (причем практика подчас не соответствует изначальным установкам, которыми руководствовался законодатель, формулируя норму права).

2.Правовая институционализация – это процесс юридического оформления и согласования разноплановых общественных интересов и вместе

стем один из векторов правовой политики государства, включающий помимо разработки правовых норм и принципов также и «нулевой цикл» правотворчества – выявление потребности в необходимости правового регулирования, а также его завершающий этап – воплощение правовых норм в действительность, их апробацию в практике и даже возможную коррекцию законодателем ранее принятых им правовых норм как факультативную стадию этого процесса.

3.Если институционализация представляет собой процесс правового признания партий, то правовое регулирование является не чем иным, как способом ее реализации за счет использования государством совокупности имеющихся в его распоряжении юридических средств (законов и подзаконных актов), обеспечивающих динамику и развитие указанного процесса.

Таким образом, правовую институционализацию следует рассматривать не только как «должное», но и как «сущее». Вместе с тем правовое регулирование, базирующееся на нормативном субстрате, по определению не может выражаться иначе, кроме как в форме нормативных предписаний, воплощаемых в законе либо подзаконном акте, принятом компетентным органом в надлежащем юрисдикционном порядке. Соответственно, «никакое пожелание, убеждение или мнение не могут рассматриваться как правовая норма, коль скоро они не выражены в юридическом акте»17. Регулятивные правовые механизмы по своей природе не способны к самореализации и приводятся в движение субъектами права, действующими

всобственных, государственных, общественных интересах.

Сучетом изложенного правовое регулирование создания и деятельности партий в любом случае предполагает:

– определение предмета и методов правового регулирования политических партий;

– решение вопроса о формах институционализации политических партий;

– определение субъектов, управомоченных осуществлять правовое регулирование деятельности партий;

– закрепление возможных оснований, форм и порядка легитимного вмешательства государства в деятельность политических партий.

Предметом правового регулирования политических партий являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединения, порядок создания, деятельности, ликвидации и реорганизации политических партий.

Предмет правового регулирования включает индивидуальные (граждане, должностные лица) и коллективные субъекты (политические партии, их объединения), их поведение, объекты правоотношений, в связи с которыми они вступают во взаимоотношения, социальные факторы, выступающие непосредственными причинами возникновения (вступление в партию) или прекращения соответствующих отношений (утрата членства

впартии). При этом предмет правового регулирования охватывает лишь ту сферу, на которую распространяются нормы права, и не затрагивает отношений вне рамок правового поля.

Принципиально важным моментом является вопрос о границах, определяющих пределы правового регулирования. Очевидно, что последние не могут охватывать всю совокупность общественных отношений, связанную с созданием и деятельностью политических партий: право должно оставлять определенные пустоты, сознательно сохраняемые законодателем и заполняемые неинституциональными социальными регуляторами.

17Кудрявцев В.Н. О правопонимании и законности // Государство и право. 1994. No3. С.6.

18 Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

Представляется ценным замечание Д.Истона о том, что любая политическая система нуждается в соглашениях относительно полного исключения из-под воздействия власти определенных сфер общества (так называемых культурно-чувствительных зон). Под последними Д.Истон подразумевал сферы, где потенциально возможен политический раскол общества, или сферы исключительно частных интересов18. И хотя сфера отношений, связанных с политическими партиями, относится к сфере публичных, а не частных интересов, необходимость зон, свободных от регулирующей роли права, во многом сохраняется и здесь.

Ксфере правового регулирования деятельности политических партий,

втой или иной степени воспроизводимых в национальном законодательстве различных стран, можно отнести:

1) права и обязанности политической партии; 2) функции партии, формы и методы осуществления партией полити-

ческой деятельности; 3) организационное устройство партии;

4) порядок образования и прекращения деятельности партии; 5) основания и порядок участия партии в выборах и в деятельности

государственных органов; 6) финансовую, хозяйственную и предпринимательскую деятельность

партии; 7) взаимоотношение партии и государственных органов, непартийных

общественных объединений и иных организаций; 8) международные связи партии;

9) идеологическую и агитационную деятельность партии. Приводимый перечень не претендует на универсальность, поскольку

взависимости от правовой системы конкретного государства объем и характер регулирования деятельности партий существенно различаются: от скрупулезного фиксирования малейших юридически значимых деталей до полного правового пробела, нередко заполняемого складывающимися политическими обыкновениями.

Важнейшее значение имеет и выбор законодателем тех сторон и аспектов общественных отношений, которые связаны с деятельностью политических партий. В зависимости от того, какого рода аспекты деятельности партии являются предметом правового регулирования, можно делать предварительный вывод о степени демократичности и открытости партийной системы, о правовых предпосылках идеологического и политического многообразия и даже о характере государственно-правового режима в целом.

Система правового регулирования политических партий помимо предметов правового регулирования включает и совокупность методов регули-

18Easton D. A System Analysis of Political Life. Chicago: University of Chicago, 1965. P.104.

рования, посредством которых законодатель воздействует на деятельность партий, сдерживает либо стимулирует развитие общественных отношений. Будучи производным от предмета правового регулирования, метод определяет выбор норм, различающихся в зависимости от субъекта правотворчества, сферы действия и особенностей их структурных элементов.

Основным методом регулирования политических партий является императивный метод, проявляющийся в установлении обязывающих и запрещающих норм, особенностью которых является наличие в их диспозиции определенных предписаний либо запрета. Обязывающими нормами являются принятие политической партией программы и устава, избираемость руководящих органов, наличие в партии не менее 10 тыс. членов. Запрещающими являются, в частности, нормы о недопустимости создания политических партий, осуществляющих экстремистскую деятельность, о невозможности членства в партиях иностранных граждан и т.д. Однако отдельные нормы, характер диспозиции которых не позволяет отнести их ни к обязывающим, ни к запрещающим, в сущности, также носят императивный характер. Так, отсутствие в Федеральном законе «О политических партиях» упоминания о возможности создания региональных политических партий фактически означает, что создание региональных политических партий не допускается.

Специфика применения императивного метода правового регулирования заключается в необходимости обеспечения баланса между государственным регулированием деятельности политических партий и саморегулированием. В этом плане необоснованное расширение императивного метода правового регулирования со стороны государства так же опасно, как и его устранение от осуществления регулятивной функции. Здесь необходимо соотнести метод с предметом правового регулирования, а также выбрать правовую норму. В частности, использование императивных норм применительно к деятельности политических партий наиболее продуктивно в тех случаях, где эта деятельность смыкается со сферой публичных правоотношений (вопросы создания и регистрации, участия в выборах и деятельности государственных органов). В то же время неправомерное применение императивного метода, как показывает практика, подчас может вести к огосударствлению политических партий, установлению идеологического монизма и политической монополии.

Всвязис этим значительные перспективыимеетметод дозволения,позволяющий сочетать предписание политическим партиям определенного варианта поведения с предоставлением им возможности самостоятельно регулировать те или иные отношения. Именно такой метод используется российским законодателем в отношении вопросов внутренней организации политической партии. В частности, партии вправе (в пределах требований, установленных законодательством) решать вопрос о своем наименовании, структуре, численности и сроках полномочий руководящих органов,

20 Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

о создании наряду с региональными отделениями иных структурных подразделений (местных и первичных отделений) и т.д. Устанавливаемые законодательством рамочные ограничители могут иметь в своей основе аналогию права, причем как явную (предельно допустимый пятилетний срок неучастия партии в выборах увязан с максимально допустимым сроком полномочий выборного органа), так и неявную, но отчетливо просматриваемую (например, в отношении предельного срока полномочий высшего руководства политических партий – срок полномочий Президента и депутатов Государственной Думы).

Характерным приемом, обеспечивающим эффективное применение дозволения как метода регулирования, является использование диспозитивных норм, предписывающих возможность выбора одного из нескольких вариантов (о наделении местных парторганизаций статусом юридического лица, о создании в сложноустроенном субъекте Российской Федерации одного либо нескольких региональных отделений и т.д.). В ряде случаев дозволение реализуется за счет использования управомочивающих и бланкетных норм. Примером использования первых является наделение политической партии правом самостоятельно определять основания отзыва кандидатов из выдвинутого ею федерального списка, примером вторых – требование об обязательности наличия руководящего органа политической партии, в то время как конкретизация его структуры обеспечивается уставом партии.

Вцелом эффективность дозволения как метода правового регулирования предполагает и последовательное разграничение между закрепленными в федеральном законодательстве нормами общего действия, нормами ограниченного действия (пределы действия которых определяются пространственными, временными и ситуационными факторами) и локальными нормами, содержащимися в уставах и иных внутренних документах политических партий.

Известный в гражданском праве метод автономии и равноправия сторон применим, в основном, к деятельности партии как хозяйствующего субъекта. Вместе с тем в ряде случаев законодатель использует его в регулировании публично-правовых отношений (например, в вопросах объединения в оргкомитет для создания политических партий) политическими партиями и общественными объединениями (объединение в избирательные блоки, заключение соглашений с зарубежными партиями, создание союзов политических партий и др.).

Всвязи с принятием Федерального закона «О политических партиях» получил свое воплощение и поощрительный метод правового регулирования деятельности партий, направленный на их стимулирование к политической активности в допустимых законом формах. Правовыми стимулами, посредством которых обеспечивается реализация данного метода, являются в зависимости от структуры правовой нормы правовая льгота и