46
осуществить оптимизацию правил и процедур разработки и принятия национальных стандартов, структуры системы стандартизации и функций ее участников на основе международного опыта. Поднять авторитет и усилить влияние России в организациях по международной и региональной стандартизации;
добиться прозрачности и привлекательности для потребителей и общества в целом стандартизации как средства достижения необходимого эффекта и обеспечения баланса интересов заинтересованных сторон;
создать экономическую модель отечественной системы стандартизации, адекватной современным экономическим условиям и способ-
ной привлечь все заинтересованные стороны к выполнению работ по стандартизации и их финансовому обеспечении.
Возвращаясь к содержанию ФЗ "О техническом регулировании", еще раз подчеркнем главное: закон упорядочил и разграничил требования на
законодательно-обязательные, невыполнение которых преследуется в административном, гражданско-правовом или уголовном порядке, и при-
меняемые и исполняемые на добровольной основе (ст. 1).
Первая категория требований в части технических регламентов была рассмотрена ранее (гл. 1.2).
Что же касается принципа добровольности применения стандар-
тов, то он является ключевым и фундаментально отличает новую национальную систему стандартизации от старой – государственной. Фактически он создает условия для сокращения вмешательства государства в бизнес. Его реализация на практике будет способствовать дальнейшей либерализации российской экономики.
Остановимся на этом принципе подробнее, как более всего вызывающем непонимание и дискуссии.
Наиболее четко и конкретно этот принцип рассмотрен в [41], поэтому используем здесь разъяснения автора публикации – В. Блинова.
Статья 1 Закона говорит о регулировании отношений "при разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, перевозке, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг". Здесь ключевое понятие – "требование", в соответствии с нормами русского языка определяется, как правило, условие, обязательное для выполнения.
Следовательно, это понятие из Закона можно трактовать как "… на добровольной основе для обязательного выполнения требований к продукции".
Что же обозначает сам принцип добровольности? "Добровольный" в словарях трактуется, как "сделанный по своей воле, совершаемый по собственному желанию, не принудительно", то есть понятие "добровольность" не распространяется на неодушевленные материальные объекты, которые не могут изъявлять волю (например, стандарты).
47
Широкое использование в печати словосочетания "добровольный стандарт", вместо "стандарт, используемый (применяемый) на добровольной основе", многих вводит в заблуждение. Кроме того, неправомерное словосочетание "добровольный стандарт" многими воспринимается как "рекомендуемый, необязательный для исполнения", хотя надо заметить, в тексте Закона понятие "рекомендуемый" не упоминается ни разу.
Вместе с тем принцип добровольного применения стандартов говорит о волеизъявлении любого лица – субъекта хозяйственной деятельности: применять и исполнять конкретный стандарт или не применять и соответственно не исполнять его требования.
При таком подходе просматривается логическая и естественная связь
между добровольностью применения и обязательностью выполнения требований добровольно принятого к исполнению стандарта.
Это подтверждается реальной действительностью, в которой мы постоянно сталкиваемся с добровольным выбором того или иного решения и обязательностью выполнения добровольно принятых нами "правил игры". Так, каждый добровольно вступивший в политическую партию обязательно выполняет ее устав и решения, а добровольно заключивший контракт на военную службу обязательно выполняет служебные уставы, приказы и приказания командиров и начальников. Невыполнение добровольно принятых к обязательному исполнению "правил игры" несет за собой ответственность различного вида [41].
То есть если в процессе надзорных работ на рынке будет обнаружено, что
продукция отклоняется от требований, установленных в добровольных стандартах, но на них есть ссылки на этикетке, то за обман потребителя производитель может быть привлечен к ответственности [39].
Если в контракте между потребителем и организацией, организацией и поставщиком имеются ссылки на стандарты (в тексте или отдельном приложении), на продукцию, производственные процессы, требования к системе менеджмента качества, то они становятся обязательными в силу договорно-правовых отношений этих субъектов права.
Организация, исходя из условий контракта, конкурентной среды и ожиданий рынка, вырабатывает требования к будущей продукции, в том числе и по используемым стандартам, реализует и контролирует их исполнение по стадиям создания продукции.
Можно ли представить себе возможность производства продукции, если убрать из проектной, конструкторской и технологической документации ссылки на нормативно-технические документы? А ведь необязательность исполнения добровольно принятых стандартов равносильна этому условию.
Поэтому можно сделать вывод, что все виды стандартов, которые добровольно были приняты в проектной, конструкторской и технологиче-
48
ской документации, носят также обязательный характер, реализуются и контролируются на стадиях создания и обращения продукции на рынке.
Принцип добровольного применения и обязательного исполнения документов по стандартизации обладает свойствами универсальности, гиб-
кости и адаптивности [41].
Универсальность заключается в том, что принцип добровольного применения распространяется не только на все стандарты, но и на все их требования.
Гибкость гарантируется волеизъявлением лица, принимающего решение: не применять или применять и в каком объеме стандарт при условии обязательного соблюдения принятых обязательств. Варианты объема применения могут быть следующими: стандарт, раздел или даже пункт стандарта. Это свойство принципа добровольного применения стандартов особенно ценно тем, что из действующего фонда нормативных документов, с учетом присущих и описанных выше его недостатков, позволяет выбрать те стандарты, разделы и пункты, которые не потеряли своей актуальности, и отказаться от устаревших, непригодных.
Адаптивность – способность принципа добровольности применения стандартов приспосабливать существующую нормативную базу к условиям и требованиям ФЗ, целям и принципам стандартизации (ст. 11, 12 ФЗ) в переходный период и последующую трансформацию его в национальные стандарты, стандарты организаций и другие документы.
Таким образом, по мнению автора [41], принцип добровольности
применения стандартов реализуется только при выборе решения о применении или неприменении стандарта (раздела, пункта). Положитель-
ное решение о применении, независимо от формы (договор, ссылка в конструкторской, технической или эксплуатационной документации), обязывает выполнять требования в принятом объеме.
Суть и характер правовых отношений, которые могут возникнуть между участниками рынка при добровольном применении стандартов, рассмотрена в публикации С. Пугачева и В. Самкова [43]. Авторы прибегают к зарубежному опыту – американской и европейской школе технического регулирования, хотя они в вопросах "обслуживания" рынка существенно отличаются.
ВСША деятельность по стандартизации напрямую не связана с регулированием, европейское право же исходит из того, что технические стандарты, несмотря на их добровольное применение, при соблюдении определенных условий выступают инструментом регулирования. Дан-
ные условия определяются директивами ЕС, которые относятся к нормативным правовым актам.
Вотличие от регламентов, которые устанавливают подробные обязательные требования и являются актами законодательства прямого действия, директивы устанавливают цели и результаты, которые должны быть
49
достигнуты. При этом не указывается, каким образом эти цели должны быть достигнуты национальными властями. Отсюда вытекает весьма важный вывод: прямое применение директив ЕС для разработки российских регламентов весьма проблематично. Имея иную, чем регламенты, юридическую конструкцию, они могут быть использованы только в качестве основы для постановки целей технического регулирования и соответственно достижения ожидаемых результатов.
Особую роль в европейском регулировании играют гармонизирован-
ные стандарты. Гармонизация стандартов ограничивается рамками основных требований директив.
Гармонизированные стандарты, как известно, не образуют самостоятельную категорию европейских стандартов и при этом используются исключительно в поле действия директив нового подхода. Разница между европейскими и гармонизированными стандартами в основном касается доли обязанностей, возложенных на национальных членов ЕС. В частности, последние должны вводиться на национальном уровне, по крайней мере, посредством официальной регистрации с одновременным прекращением действия противоречащих стандартов.
Однако следует отметить, что гармонизированные стандарты не всегда должны и могут выполнять все основные требования. В этом случае изготовители могут дополнительно использовать национальные стандарты и спецификации. Отличие в том, что первые могут обеспечивать "презумпцию соответствия" директивам, вторые – нет. Для получения "презумпции соответствия" необходимо, чтобы стандарт был трансформирован в национальный стандарт.
При этом гармонизированные стандарты могут обеспечивать как полную, так и частичную презумпцию соответствия основным требованиям директивы.
Если исходить из целей закона о техническом регулировании и концепции реформирования экономики России, наиболее предпочтительной для дальнейшего развития отечественной законодательной базы технического регулирования является практика ЕС. В выборе предпочтения ключевую роль играют следующие два важнейших фактора. Во-первых, российская рыночная экономика находится в стадии реформирования и, в отличие от экономики США, не может быть одномоментно либерализована. Во-вторых, экономика ЕС, в отличие от США, не исключает участия государства в регулировании рынка.
Минимизируя сферу регулирования исключительно вопросами безопасности, что в полной мере согласуется с целями закона о техническом регулировании в Российской Федерации, ЕС осуществляет эту деятельность на основе системного подхода, что представляется важнейшим аргументом в ее пользу. Немаловажным фактором является структура товарооборота ЕС и России. По данным статистического комитета ЕС (Eurostat),
50
экспорт из России в страны Евросоюза на начало 2003 г. составил 21,6 млрд евро и имеет устойчивую тенденцию роста. Эти обстоятельства выдвигают на первый план задачу гармонизации российского технического законодательства, в первую очередь с законодательством ЕС [43].
Как и в европейском праве, Закон "О техническом регулировании" в Российской Федерации предусматривает возможность применения национальных стандартов для доказательства соответствия требованиям технических регламентов, но исключительно на добровольной основе (ст. 16 п. 9). Следовательно, изготовитель при определенных условиях вправе выбрать иной способ доказательства. Понятно, что идеальным способом является применение для этих целей технических регламентов. Однако нетрудно понять, что подобное возможно лишь в том случае, если общий или специальный технический регламент или их совокупность будут содержать не только исчерпывающие основные характеристики для доказательства, но и характеристики в целом достаточные для "… проведения исследований (испытаний) и измерений, необходимых для применения технических регламентов…" (ст. 7 п. 11).
Теоретически это возможно, но вряд ли будет достижимо на практике, о чем свидетельствует многолетний европейский опыт технического регулирования.
Детализация технических регламентов, разработка директив "старого подхода" показала, что трудно достичь при этом консенсуса, а сроки разработки таких директив составляют в среднем семь лет, что для нашей страны явно неприемлемо.
Авторы [43] предлагают расширить доказательную базу за счет включения наряду с техническими регламентами на определенных условиях национальных стандартов, стандартов организаций, а также иных нормативных документов, дополняющих технические регламенты.
Предлагаемая ими структура доказательной базы включает в себя три основных блока:
технические регламенты;
правила и методы испытаний;
доказательственные материалы.
Одним из условий включения нормативного документа в доказательную базу служит тот факт, что он лишь конкретизирует обязательные требования технических регламентов и не допускает при этом установления новых или пересмотра действующих обязательных требований.
Еще одним условием возможного использования национального стандарта как доказательной базы является обязательное использование форм и схем обязательного подтверждения соответствия с участием третьей стороны.
В исключительных случаях технический регламент может допустить использование для доказательства полной или частичной презумпции соответствия его основным требованиям стандарта организации.