51
Предлагаемая модель доказательной базы, по мнению авторов [43], позволит в переходное время более рационально использовать существующий нормативный задел (стандарты, нормы и правила безопасности), который создавался российской промышленностью десятилетиями и который, по оценкам отечественных и зарубежных специалистов, продолжает оставаться интеллектуальным продуктом, имеющим высокую рыночную стоимость.
Таким образом, российские специалисты в области стандартизации и законодатели склоняются к использованию в российской системе техниче-
ского регулирования принципов европейских директив.
Учитывая интенсивную разработку проектов технических регламентов на продукцию, проводимую в России в соответствии с ФЗ "О техническом регулировании", целесообразно проанализировать практику Европейского союза, направленную на преодоление возможных барьеров, связанных с установлением в директивах правовых норм. Анализ механизмов европейской системы технического регулирования подробно изложен в ра-
ботах [43, 44, 45, 46].
При этом мнения российских специалистов не всегда совпадают.
Вмноголетней европейской практике использования директив для целей технического регулирования накоплен большой опыт. Он свидетельствует о трудностях преодоления нетарифных барьеров, если использовать директивы старого подхода, в которых регламентируются конкретные требования. Преодоление таких барьеров, как уже отмечалось выше (в гл. 1.2), может затянуться на годы.
Всвязи с этим страны ЕС приступили к разработке с 1985 г. директив нового подхода, взаимосвязь которых со стандартами состоит в следующем.
Всовременной практике директивы не рассматриваются изолированно от европейских стандартов. Важно выяснить роль стандартов в системе технического регулирования в ЕС.
Связь между директивами и стандартами обеспечивается ссылками на стандарты в соответствующих директивах.
Использование стандартов в законодательной практике обладает рядом достоинств:
законодатель освобождается от необходимости анализировать технические вопросы в директиве. Он может положиться на техническую экспертизу, проводимую разработчиками стандартов;
учитывая "прозрачный" механизм разработки стандарта, можно ожидать более широкого признания директивы, ссылающейся на соответствующий стандарт, который уже был одобрен экспертами;
стандарты периодически пересматриваются и, таким образом, отражают самые последние требования в сфере своего действия.
52
Европейский законодатель разработал механизм ссылок на стандарты в директивах. Используются два вида ссылок на стандарты: прямые и косвенные.
Прямая ссылка (обязательная по Руководству ИСО/МЭК 2) может быть датированной и недатированной.
Прямая датированная ссылка означает, что в директиве приводится номер конкретного стандарта и дата, иногда название стандарта. При этом требования стандарта, на который дается ссылка в директиве, становятся
обязательными.
Однако этот подход имеет множество недостатков.
Основной из них связан с тем, что каждая корректировка стандарта, даже пересмотр стандарта в связи со сменой даты, требует специального анализа директивы и проверки того, по-прежнему ли требование стандарта должно выполняться.
Для упрощения процедуры внесения изменений в директивы с прямой датированной ссылкой на стандарты в ЕС существует механизм использования прямой недатированной ссылки. В этом случае в директиве приводится только номер стандарта без даты.
По сравнению с датированной ссылкой этот способ обладает некоторым преимуществом: можно не анализировать положения директивы при изменении даты стандарта. Однако остальные недостатки прямой датированной ссылки остаются.
Вотличие от прямой, косвенная ссылка означает отсутствие ссылки
втексте директивы и наличие ее в специальном издании. Законодатель исходит из того, что стандарты являются добровольными для исполнения и применения. Стандарты дополняют текст директив; перечень стандартов, гармонизированных с требованиями директивы, публикуется в журнале Official Journal (OJ). Такая публикация номера стандарта в OJ и означает косвенную ссылку. Это формирование требований называется "презумпцией соответствия". Фактически таким способом законодатель определяет для изготовителя одно из возможных технических решений, установленных в стандарте, изготовитель же волен в выборе технического решения.
Этот механизм закреплен в принципах нового подхода и реализован в соответствующих директивах на продукцию – директивах нового подхода.
Преимущества косвенных ссылок очевидны: нет необходимости пересматривать директивы каждый раз, когда вносятся соответствующие изменения и дополнения в гармонизированные стандарты, законодатель сохраняет контроль за требованиями к продукции, так как ссылки на стандарты публикуются в OJ.
Какие возможности имеются в российской системе технического регулирования в соответствии с положениями ФЗ "О техническом регулировании"?
53
ФЗ не допускает возможности применения прямой ссылки на национальные стандарты в регламентах в связи с закрепленным в законе добровольным статусом стандартов (без исключения).
Если в техническом регламенте появляется прямая ссылка (датированная или нет) на национальный стандарт, устанавливающий требования безопасности к продукции, это означает, что положения данного стандарта становятся правовой нормой, обязательной для исполнения и применения всеми участниками экономических отношений, что противоречит концепции ФЗ, так как у субъекта этой нормы исчезает право выбора.
Поэтому предложения ряда авторов об установлении прямых ссылок на стандарты в технических регламентах на продукцию невозможно реализовать, не нарушая положения ФЗ "О техническом регулировании" и ряда других документов.
В то же время ФЗ допускает косвенные ссылки на стандарт (ст. 16, п. 9). Из Закона следует, что разработчик технического регламента должен установить общие качественные ("существенные" в терминологии нового подхода) требования к продукции, количественные же характеристики, обеспечивающие выполнение этих требований, должны быть закреплены в национальных стандартах, добровольных для применения [46].
Таким образом, перед разработчиком регламента на самом деле стоит альтернатива:
или в техническом регламенте установить все конкретные ха-
рактеристики всех видов продукции, охватываемых этим ре-
гламентом (прямая ссылка на национальные стандарты невозможна по причине, рассмотренной выше);
или установить в техническом регламенте только существенные
требования безопасности и использовать механизм косвенной ссылки на стандарты.
Каков на самом деле будет избран путь в российской системе технического регулирования, покажет практика разработки первых технических регламентов.
Рассуждая о роли стандартов в системе технического регулирования, необходимо коснуться такой важной их категории, как стандарты организаций.
В ст. 17 ФЗ установлен порядок применения стандартов организаций "равным образом и в равной мере независимо от страны и/или места происхождения продукции, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ и оказания услуг, видов или особенностей сделок и/или лиц, которые являются изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями". Следовательно, данный закон не предполагает наличия ка- ких-либо ограничений для применения стандартов организаций в договорных отношениях.
54
Наряду с общими целями стандартизации (повышения уровня безопасности, конкурентоспособности, технической и информационной совместимости и взаимозаменяемости продукции) стандарты организации разрабатываются с целью:
совершенствования производства;
обеспечения качества продукции, выполнения работ и оказания услуг;
распространения и использования полученных в различных областях знаний результатов исследований (испытаний), измерений и разработок (ст. 11 ФЗ).
Автор [47] полагает, что преимуществом стандартизации на уровне организации (перед национальной стандартизацией) является возможность установить свои четкие правила разработки и применения собственных стандартов с учетом специфики структуры организации и/или области ее деятельности.
Важно еще раз подчеркнуть, что ст. 46 ФЗ отменила необходимость соблюдать требования к продукции и процессам ее производства, установленные в нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных документах федеральных органов исполнительной власти, за исключением тех, которые направлены:
на защиту жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
на охрану окружающей среды, в том числе жизни и здоровья животных и растений;
на предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Поэтому сейчас для большинства предприятий проще самостоятельно
решать стоящие перед ними задачи технического характера, используя для этого собственную систему стандартизации. При этом следует учитывать, что согласно п. 1 ст. 17 ФЗ порядок разработки, утверждения, учета, изменения и отмены стандартов организаций устанавливается ими самостоятельно.
Однако на практике все еще широко используются документы ведомств, которые не согласованы между собой и не соответствуют требованиям ФЗ.
Например, Минздрав России установил требования к техническим условиям на пищевые продукты в методических указаниях МУК 2.3.2.97100 "Порядок санитарно-технических документов на пищевые продукты", а Госстандарт России – в ГОСТ Р 51740-2001 "Технические условия на пищевую продукцию. Общие требования к разработке и оформлению" [48]. Эти требования не только не увязаны между собой, но в целом противоречат друг другу. Поэтому, когда предприятия-изготовители пищевых продуктов представляют свои технические условия на экспертизу в территориальные органы Госсанэпиднадзора (Роспотребнадзора) и Госстандарта России (Ростехрегулирования), им приходится преодолевать значительные трудности.
55
Новый статус стандартов организаций (СТО) позволяет использовать эту категорию вместо стандартов отраслей и технических условий в тех случаях, когда данные документы разрабатывают отраслевые научноисследовательские организации для распространения среди предприятий данной отрасли. Переход на стандарты организаций упростит процедуру утверждения разрабатываемых документов, так как отпадет необходимость их согласования, утверждения и/или регистрации в соответствующих федеральных органах исполнительной власти.
Вместе с тем ФЗ не предусматривает наличия единых требований к разработке, содержанию, оформлению, учету, обозначению стандартов организаций и дают право предприятиям устанавливать эти требования самостоятельно, но с учетом положений ст. 12 ФЗ "Принципы стандартизации".
К стандартам организации вряд ли применим основополагающий принцип – добровольность, а иначе зачем разрабатывать такой документ, требования которого не обязательны к исполнению. Не вполне применимы к стандартам организации и некоторые другие принципы (максимального учета при разработке стандартов законных интересов заинтересованных лиц; недопустимости создания препятствия производству и обращению продукции и т.п.) [49].
Безусловно, при разработке стандартов организации должен соблюдаться принцип недопущения установления требований, противоречащих техническим регламентам.
Требуется также соблюдать принцип обеспечения условий единообразного применения стандартов, хотя он в ФЗ достаточно четко не прописан относительно стандартов организаций.
Требования технических регламентов могут не найти отражения (по незнанию или по умыслу) в СТО, если предприятие-разработчик будет самостоятельно определять содержание стандарта. Это особенно касается малых предприятий, где, как правило, нет специалистов по стандартизации.
Именно в интересах обеспечения безопасности как главной цели разработки технических регламентов необходимо установить единые требования к содержанию и оформлению СТО, требования по их экспертизе и регистрации.
Возникнут трудности и при подтверждении соответствия продукции, которая изготовлена по стандартам организации. Особенно это важно для скоропортящейся продукции: пищевых продуктов, косметики, бытовой химии и т.п.
В этой связи было бы целесообразно согласовывать стандарты организаций с органами государственного контроля в порядке надзора за обязательным отражением в СТО требований по санитарноэпидемиологической, пожарной, экологической и другим видам безопасности [49]. Такой подход будет способствовать повышению уровня безопасности продукции, поскольку несоблюдение требований СТО при