Материал: 5347
66
ных органов проводится без соответствующего анализа установленных государством регулятивных норм, их объема и важности;
отсутствует разграничение контрольно-надзорных мероприятий на "дорыночной" стадии (проектирование, производство продукции) и на стадии обращения продукции на рынке;
не унифицирован правовой статус органов государственного кон-
троля и надзора и т.п.
В рамках реализации решений по проведению административной реформы специалистами Управления госнадзора Госстандарта РФ (Ростехнадзора) и Ростест-Москва на основании анализа систематизации материалов в сфере биотехнологий и благополучия человека, а также в сфере защиты потребительского рынка предложена Концепция совершенствования и развития надзорно-контрольной деятельности в РФ в сфере технического регулирования.
Проведенный анализ позволил дифференцировать контрольнонадзорные структуры до административной реформы (до 2004 г.) по следующим основным видам :
вертикально централизованные, например Госторгинспекция Минэкономразвития России, МАП России;
вертикально интегрированные, например Госсанэпиднадзор Минздрава России, Госстандарт России, Государственный ветеринарный надзор и др.;
децентрализованные – Департамент государственного контроля лекарственных средств, Управление фармацевтической инспекции и Управление организации лекарственным обеспечением и фармацевтической деятельностью Минздрава России, Управление регулиро-
вания рынков алкоголя и табака Минэкономразвития России и др. На структурные подразделения, входящие в состав центрального ап-
парата ведомств, возлагались четыре основные задачи:
проведение надзорной деятельности, включая выдачу разрешений, свидетельств, сертификатов, лицензий и других установленных документов по отдельным видам деятельности, государственная регистрация, ведение реестра продукции и технологического оборудования;
организация, планирование и анализ контрольно-надзорной деятельности;
координация деятельности подведомственных организаций или территориальных органов;
методическое сопровождение контрольно-надзорной деятельности. Непосредственное проведение государственного контроля и надзора
осуществляли в основном подведомственные федеральным органам исполнительной власти госучреждения и иные структуры (центры, станции, инспекции, лаборатории, отряды и экспедиции), а также территориальные
67
органы или должностные лица центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти.
Кроме этого, контрольно-надзорные функции в сфере биотехнологий и благополучия человека также осуществлялись органами МВД России, которым в соответствии с нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях за реализацию товаров, выполнение работ, услуг с нарушением установленных требований.
Общая численность служащих, занятых в контрольно-надзорных органах в сфере биотехнологий и благополучия человека (без учета МНС России и МВД России), составляла более 242 тыс. человек. Непосредственно контрольно-надзорную деятельность осуществляли более 150 тыс. человек. Наибольшая доля сотрудников, уполномоченных на проведение контрольно-надзорных мероприятий, относилась к Госсанэпидемслужбе (71 166 человек) и органам ветеринарии (65 тыс. человек). Численность остальных органов контроля и надзора находилась в пределах от 400 человек до 5 тысяч.
В состав служащих, осуществляющих контрольно-надзорные мероприятия, были включены как служащие организаций и учреждений бюджетной сферы, уполномоченные на проведение контрольно-надзорных мероприятий, так и государственные служащие, для которых участие в кон- трольно-надзорных мероприятиях определено по должности. При этом доля государственных служащих, принимающих участие в контрольнонадзорных мероприятиях, составляла не более 2 %.
По экспертной оценке, из общего объема финансирования контроль- но-надзорных функций за счет средств федерального бюджета на надзор приходилась 25 %, а на проведение контрольных мероприятий – 75 %.
Одной из статей финансирования органов государственного контроля (надзора) являлся доход от предпринимательской деятельности, в том числе от оказания платных работ и услуг, что не противоречило существующему законодательству, но не соответствовало международным нормам.
Анализ материалов, представленных органами государственного контроля и надзора, отнесенных к сфере биотехнологий и благополучия человека, позволил сделать вывод, что адекватная рыночным условиям хозяйственная система государственного контроля (надзора) в России отсутствует. При этом была отмечена неоднозначность в определении правового статуса должностных лиц контрольно-надзорных органов, объединенных единой идеологией и структурой.
Процесс реформирования системы государственного надзора, по мнению специалистов необходимо проводить по двум основным направлениям. Это, во-первых, оптимизация системы обязательных требований, служащих базой проведения надзора. Во-вторых, проведение институциональных преобразований в системе органов государственного надзора.
68
Первая проблема в настоящий момент решается путем формирования системы технического регулирования и гармонизации отечественной практики с зарубежной в рамках Федерального закона "О техническом регулировании".
Так например сделано следующее:
выделены из сферы ведения федеральных государственных учреждений – ЦСМ – функции по обязательной сертификации;
сокращена численность государственных инспекторов, уполномоченных на применение санкций от лица государства;
проведено разделение контрольно-надзорных и хозяйственных функций в федеральных органах исполнительной власти и организациях при осуществлении государственного надзора и контроля;
осуществляется дальнейшее сокращение контрольных и надзорных функций, осуществляемых органами государственной власти, за исключением вопросов обеспечения государственной безопасности и обороноспособности страны, защиты окружающей среды, здоровья и жизни человека, исходя из возможностей использования развивающихся институтов гражданского общества, рыночных меха-
низмов и судебной защиты прав и интересов и т.п.
Положения Концепции распространяются на объекты технического регулирования, находящиеся в сфере действия федеральных законов "О техническом регулировании", "О защите прав потребителей" и "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". В Концепции предложена новая терминология на основе дифференцирования понятий "надзор" и "контракт".
Так, государственный надзор определен как документальная проверка выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к объектам надзора и принятие мер по результатам установленных нарушений. Государственный надзор осуществляется исключительно федеральными органами исполнительной власти (федеральными надзорами).
Контроль – это процедура оценивания соответствия путем наблюдения и выводов, сопровождаемых соответствующими измерениями, испытаниями или калибровкой. Мероприятия по контролю включают проведение инструментальной проверки (исследования, испытания, измерения и экспертизы) с привлечением компетентных организаций различных форм собственности.
Объекты государственного надзора – объекты технического регулиро-
вания (продукция, в том числе здания, строения, сооружения, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).
69
Обращение продукции – реализация (поставка, продажа), использование (эксплуатация, включая эксплуатацию оборудования у производителей), хранение, транспортирование и утилизация продукции.
Взаимосвязи надзорных и контрольных функций приведены на рисунке 1.6.
Надзорно-контрольная деятельность
Федеральные |
|
|
|
Органы |
|
|
Органы |
|
|
|
государственного |
|
|
государственного |
|
надзоры |
|
|
|
|
|
||
|
|
|
управления |
|
|
управления |
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
Уполномочивание |
|
|
Аккредитация |
Государственная надзорно-контрольная функция |
|
|
|
||||
Государственный |
|
|
Государственный |
|
|
Негосударствен- |
|
|
|
|
|
ный (дорыночный) |
|||
надзор |
|
|
контроль |
|
|
||
|
|
|
|
контроль |
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
Территориальные |
|
|
Государственные и |
|
|
Негосударственные |
|
|
|
негосударственные |
|
|
|||
органы |
|
|
|
|
структуры |
||
|
|
структуры |
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
Договорные отношения
Рисунок 1.6 – Взаимосвязь надзорных и контрольных функций
Государственный надзор должен осуществляться за соответствием объектов технического регулирования требованиям технических регла-
ментов. На переходный период государственный надзор проводится за соответствием обязательным требованиям нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти (ГОСТы, СанПиНы, СНиПы, ОСТы и др.) в части, не противоречащей целям ст. 46 Федерального закона "О техническом регулировании".
Основные принципы и виды государственного надзора следующие:
профилактика нарушений;
повышение ответственности производителей;
презумпция невиновности проверяемых субъектов;
запрет на совмещение функций по государственному надзору с хозяйственной деятельностью;
адекватность мер воздействия степени тяжести нарушения;
прозрачность, компетентность и независимость надзорных органов;
проверка продукции исключительно на стадии ее обращения, иные объекты проверяются на стадии эксплуатации.
70
В Концепции установлены виды государственного надзора за безопасностью, в том числе:
продукции (потребительской, производственно-технической, пищевой, лекарственных средств, спецтехники);
радиационной;
пожарной, а также контроль за обеспечением единства измерений и др.
Органы государственного надзора должны иметь статус само-
стоятельных федеральных органов исполнительной власти с верти-
кально-централизованной структурой (центральный аппарат и территориальные органы) и государственными служащими (рисунок 1.6).
Выполнение федеральными надзорами разрешительных функций (регистрация, аттестация, аккредитация, уполномочивание и т.п.), а также предоставление платных работ (услуг) не допускается.
Формирование единой идеологии государственного надзора в сфере технического регулирования должно базироваться на основе координации надзорно-контрольной деятельности с возложением полномочий на федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию.
Порядок проведения контрольно-надзорных мероприятий подлежит унификации через законодательство. Порядок проведения отдель-
ных видов государственного надзора на стадии эксплуатации объектов, а также процессов производства, хранения, транспортирования, использования и утилизации продукции устанавливается Правительством РФ в зависимости от нормируемого техническими регламентами состава требований к объектам надзора (с учетом всех видов безопасности).
Основой для деятельности надзорно-контрольных органов должна являться информация приобретателей, продавцов, поставщиков, изготовителей и других о несоответствии объектов технического регулирования обязательным требованиям.
Меры, применяемые органами государственного надзора к нарушителям, должны включать профилактически-предупредительные, досудебные и судебные.
Необходимо создание единой системы информирования Правительства РФ, приобретателей, изготовителей и продавцов о ситуации в области соблюдения требований технических регламентов посредством организации и проведения мониторинга за качеством и безопасностью продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг.
Таким образом, рыночная экономика и необходимость интеграции России в европейское и мировое сообщество потребовали переосмысления и реформирования сложившейся в стране системы государственной стандартизации, реструктуризации механизмов сертификации и государственного контроля (надзора), формирования на принципиально иной основе си-