Материал: 5663

106

заранее разработанной, формально закрепленной процедуре, единственным критерием оценки в которой являются профессионально важные качества и свойства кандидата.

Говоря о социальной эффективности органов государственной власти, важно отметить, что данный вопрос в общественных науках и в практике государственного управления является дискуссионным. Если в экономической науке эффективность – отношение издержек к полученному результату, то очевидно, что в теории государственного управления дело обстоит гораздо сложнее и не замыкается исключительно на количественные показатели. Бюрократ отличается от небюрократа именно тем, что он работает в области, где результат человеческих усилий невозможно оценить в денежном выражении1.

К общим критериям можно отнести уровень производительности труда, темпы прироста национального богатства (исчисляемые по методике ООН), уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий в сравнении со стандартами развитых стран, упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений2. Существует множество агрегированных композитных индексов и индикаторов, рассчитанных по различным основаниям (индекс восприятия коррупции, BEEPS, SIGMA, GRICS3), в том числе и имманентно присущих субъекту управления (стабильность, степень компетентности). Анализ критериев и показателей, различных трактовок социальной эффективности свидетельствует об их противоречивости и неоднозначности.

Из этого можно сделать вывод: общие показатели должны отвечать целевым установкам развития государства (то, что полезно, жизненно важно для дальнейшего существования и развития российской государственности, целесообразно в данных исторических условиях, это и будет социально эффективно). В этом смысле автору близка точка зрения С.С. Сулакшина, полагающего, что эффективность – способность реализовать публично заявленные цели. Данная установка должна отвечать критериям адекватности, реализма, социального гуманизма, безопасности, профессионализма4.

При этом конкретные показатели, с нашей точки зрения, должны быть комплексными, разносторонними, развернутыми, соответствующими конкретному месту и времени. В России в этой части проблема идентификации эффективности органов исполнительной власти решена нормативно5.

Влияние кадровой открытости на социальную эффективность трудно переоценить. Однако непредсказуемость личных связей, порожденная «дружественнорекомендательными» началами вхождения потенциальных чиновников в должность, прежде всего подрывает административную (внутриаппаратную) эффективность деятельности госслужащих. Данное обстоятельство негативно сказывается на профессионализме бюрократии. Протекание процесса происходит по двум противоположным направлениям: снижение общего кадрового потенциала за счет пополнения чиновничьих рядов интеллектуально и духовно не подготовленных граждан и отток квалифицированных кадров, вызванный неуверенностью в завтрашнем дне и отсут-

1Мизес Л. Ф. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М., 1993. С.

2Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М. : Юрид. лит., 1997. С. 354.

3См. подробнее : Методы повышения эффективности органов государственной власти (из международного опыта) // Общество и экономика. 2005. № 6.

4Сулакшин С. С. Теоретические аспекты проблемы эффективности государственного управления // Власть. 2006. № 8. С. 14.

5Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: указ Президента РФ от 28. 06. 2007 г. № 825 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007 . № 27. Ст. 3256.

107

ствием перспектив карьерного роста. Это, в свою очередь, вытекает из практики фаворитизма в отношении их оппонентов, продвигающихся по внутренней карьерной лестнице или использующих «боковой» вход в пирамиду должностей.

Нарушение меритократических основ, на наш взгляд, во многом предопределило номенклатурный кризис в конце 1980-х г. в СССР. До прихода перестроечного периода в номенклатуре существовали механизмы, ограничивающие семейственность. По негласным правилам дети чиновников не наследовали высокие посты, которые занимали их отцы. Из-за определенных ограничений самовоспроизводства номенклатура пополнялась в значительной степени за счет выходцев из различных слоев общества: интеллигенции, рабочего класса и крестьян. Анализ биографий членов ЦК КПСС за весь период советской власти показывает, как мало в его составе было выходцев из Москвы1.

Общетеоретический анализ метасистемной по отношению к государственнобюрократическим структурам эффективности восходит к теориям кругооборота элит В. Парето и Г. Моска. Последний, в частности, полагал, что циркуляция элиты – залог здоровья общества при условии преобладания стабилизационной консервативной тенденции, сохранения преемственного обновления элиты за счет выходцев из масс2.

По мнению французских социологов, государственный кризис во Франции, вылившийся в революцию 1848 г., во многом был вызван произволом администрации при наборе чиновников на госслужбу, непотизмом, отсутствием правовых гарантий и низкими окладами рядовых служащих. Несмотря на внедрение в начале XIX в. конкурсной системы, высшая французская бюрократия формировалась практически полностью из привилегированных слоев общества. С помощью целенаправленной социальной селекции и политического контроля выходцев из народа в ряды бюрократии не допускали. Профессия чиновников стала de facto наследственной3.

Эмпирические показатели зависимости социальной эффективности от кадровой открытости представлены исследованиями П. Эванса4. Он попытался операционализировать веберовские идеи и связать их с итоговыми показателями функционирования государства в сфере макроэкономики. Основная гипотеза состояла в том, что степень приближения качества бюрократии к «веберовскому» идеалу (конкурентное рекрутирование, в отличие от политически или личностно мотивированных решений о найме и обеспечение чиновникам долговременной и предсказуемой карьеры в администрации) будет положительно влиять на результаты деятельности государства и, в частности, на темпы экономического роста. Используя статистические данные по развивающимся странам, они подтвердили эту гипотезу: чем лучше в стране организована государственная служба, тем выше оказались показатели ее экономического роста и тем выше международная репутация ее бюрократии.

Несмотря на определенную положительную динамику, современное состояние кадровой открытости российской государственной службы в целом далеко от идеальнотипических конструкций М. Вебера. Согласно экспертным оценкам, среди кадровых технологий, внедренных в ходе реализации административной реформы, наименьшее распространение получил именно конкурс.

1Крыштановская О. В. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту // Общественные науки и современность. 1995. № 1. С. 52.

2Моска Г. Правящий класс // Социологические исследования. 1994. № 10. С. 186 – 196.

3Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада : США, Великобритания, Франция, Германия. М. : - Логос, 2000. С. 152 – 153.

4Эванс П. Бюрократия и экономический рост // Экономическая социология. 2006. Т. 7. № 1.

108

Результаты социологического опроса РАГС показывают: более 70 % гражданских служащих считают, что назначение на вышестоящие должности зависит только от решения вышестоящего руководителя1.

Детерминация данного феномена, в силу своей сложности и латентности, не является одномерной, его природа лежит в нескольких каузальных пластах.

Социальные причины (в русле «социального», трактуемого Вебером как действие, которое по предполагаемому действующими лицами смыслу соотносится с действием других людей и ориентируется на него2) связаны прежде всего с тотальным распространением в российской действительности так называемого «блата», всепроникающих неформальных практик, безмерно пронизывающих систему и структуру государствен- но-общественных отношений. Область действия данного негативного явления, создающего предпосылки для развития коррупции, а в некоторых случаях являющегося её неотъемлемой частью, не ограничивается исключительно сферой государственной службы, хотя в силу особой значимости последнего более всего опасен именно в чиновничьей среде. Система образования и даже бизнес подвержены влиянию указанного фактора, который воспринимается как социальная норма, нечто само собою разумеющееся. Социологические опросы это подтверждают. На вопрос о том, что необходимо людям для достижения жизненного успеха, респонденты наиболее часто называют хорошие знакомства (55 % респондентов), родственников, занимающих высокие посты (46 %), а также наличие асоциальных качеств, склонность к спекуляциям и махинациям (43 %). Крайне низка при этом доля ответов, имеющих позитивную мотивацию. На необходимость высокой квалификации указали только 14 % ответивших, образования – 11 %, трудолюбия и любви к работе – 8 %3.

Политологическая квинтэссенция ограниченности использования конкурсных процедур прослеживается в стремлении бюрократии удержать «собственность на должность»4. Именно должность является источником не только материальных благ и статусных привилегий, но и Власти. В подобной ситуации заинтересованность чиновничества в «своих», лояльных и покладистых, послушных и благодарных за прожектерство подчиненных естественно предопределена. Вполне объяснимо и сопротивление бюрократии процессам перераспределения отношений собственности на должность, которые получили отражение в становлении институтов независимых экспертов, конфликта интересов, формировании органов по управлению государственной службой.

Особенности легального закрепления процедур механизма конкурсного отбора создают массу возможностей для его игнорирования5. Это выражено во множестве пробелов, расплывчатых отсылочных и бланкетных норм, предоставляющих представителю нанимателя действовать произвольно, на свое усмотрение. Неоправданно расширен перечень должностей, при замещении которых конкурс не проводится или может не проводиться. Минимальное количество независимых экспертов в составе конкурсной комиссии не является определяющим и составляет 25 % от общего числа её

1 Жильцов В. Конкурсы в системе государственной гражданской службы // Государственная служба. 2008. № 1. С. 23.

2Вебер М. Основные социологические понятия : Избранные произведения под ред. Ю. Н. Давыдова. М. : Прогресс, 1990. С. 603.

3Фомин Д. Высшая школа : поиск растраченного смысла // Свободная мысль. 2008. № 2. С. 104.

4См. : Лоскутов В. А. Постсоветский тоталитаризм. Якорные стоянки. Екатеринбург, 2006.С. 103-105.

5См. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Указ Президента Российской Федерации «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы» от 01.02.2005 г. № 112 // Собрание законодательства РФ. 2005.

№ 6. Ст. 439.

109

членов. Закрепление способов оценки профессиональных качеств претендентов не носит комплексного и императивного характера.

Итак, кадровая открытость играет действительно значимую роль в вопросах обеспечения социальной эффективности органов государственной власти. Как видим, проблем, которые предстоит решить для её повышения, ещё очень и очень много. В связи с этим, на наш взгляд, при устранении их причин очень важно соблюсти баланс между взаимоперетекающими и взаимодополняющими процессами организации государственной службы, между демократизацией и бюрократизацией, маркетизацией и рационализацией, развитием горизонтальных матричных структур управления и формальным единоначальным долженствованием.

А.О. Клокова

Томский политехнический университет (г. Томск) научный руководитель Л.И. Гавриленко, канд. экон. наук, доцент

АНАЛИЗ ИНДЕКСА РАЗВИТИЯ ЧЕЛОВЕЧЕСКОГО ПОТЕНЦИАЛА ПО ТОМСКОЙ ОБЛАСТИ

Длительное время в качестве обобщающих характеристик качества экономического роста, проявляющегося в качестве жизни, использовались главным образом демографические показатели (ожидаемая продолжительность предстоящей жизни населения, уровень младенческой смерти и т.д.) и экономические (ВВП на душу населения). Однако развитие мировой экономики показало, что экономический рост не всегда сопровождается позитивными социальными последствиями, проявляющимися в улучшении качества жизни. Поэтому постепенно формировалась система показателей уровня и качества жизни, которая отражала важнейшие их аспекты. Вместе с тем возникла потребность в построении единого интегрального показателя оценки качества жизни, объединяющего разные аспекты социально-экономического развития общества и показывающего не просто экономический рост, а его качество. Как итоговый результат этой работы в 1990 г. был предложен показатель – индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), который отражал три ведущих фактора жизни - долголетие, образованность и доход. За время существования индекса развития человеческого потенциала методика его расчета претерпела изменения, направленные на поиск наиболее адекватной, надежной и простой формулы вычислений, позволяющей проводить динамический анализ и дифференцировать страны (регионы) по уровню развития. В настоящее время ИРЧП, выступающий обобщенным индикатором, вычисляется следующим образом:

где:

—индекс ожидаемой продолжительности жизни при рождении;

—индекс достигнутого уровня образования;

— индекс реального ВВП (ВРП) на душу населения в паритете покупательной способности (ППС).

Индексы являются относительными показателями. Согласно методике, при расчете каждой из составляющей сводного индекса используются фиксированные стандарты минимального и максимального значений, с которыми сравниваются фактические показатели по той или иной стране (региону):