Материал: Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

496

быть принято абсолютным большинством членов Ассамблеи в одном чтении без изменений;

(2) посредством законодательного акта, утвержденного в трех чтениях абсолютным большинством голосов членов Законодательной ассамблеи во время очередной ее сессии; после этого акт должен быть утвержден в трех чтениях абсолютным большинством членов Ассамблеи на непосредственно следующей за ней сессии.

Утвержденный отмеченным образом законодательный акт должен быть опубликован в официальном вестнике и направлен на прямое всенародное обсуждение (consulta popular) на референдуме, который должен состояться в срок, установленный Законодательной ассамблеей, но не должен быть меньше трех и больше шести месяцев с момента утверждения законодательного акта на второй очередной сессии.

Утвержденный согласно любой из указанных процедур законодательный акт вступает в силу с даты его опубликования в официальном вестнике1.

В отдельном Титуле Конституция закрепила статус Панамского канала: он объявляется неотчуждаемым панамской Нации2. Открыт для мирного и непрерывного прохода по нему судов всех наций (ст. 309). Для обеспечения безопасного, продолжительного активного и рентабельного функционирования и модернизации Канала, управления им и контроля за его эксплуатацией учреждено Ведомство Панамского канала (ст. 310) – автономное юридическое лицо публичного права. Руководство Ведомством Панамского канала осуществляется Руководящим Советом в составе 11 директоров.

Ведомство Панамского канала ежегодно осуществляет выплаты в Государственную казну тоннажного сбора или его эквивалента, взимаемого с судов в качестве платы за транзитный проход через Панамский канал. Размер сбора устанавливается Ведомством Панамского канала и не может быть ниже того, который Республика получила к 31 декабря 1999 года3.

§3. Форма правления и конституционная система высших органов государства

Новая Конституция принципиально модифицировала форму правления. Система прямых выборов Президента была заменена выборами представительным органом – Национального собрания на период в 6 лет, без права переизбрания на эту должность в течение двух последующих сроков. 11 октября 1972 г. Национальное собрание подавляющим большинством голосов избрало конституционным президентом Деметрио Лакаса. Учреждалась новая должность Верховного лидера панамской революции, которым был провозглашен командующий Национальной гвардией О. Торрихос Эррер. Он же был назначен главой правительства. Ему переданы были широкие права на 6 лет граж-

1Конституции государств Америки : В 3 т. Т. 1: Северная и Центральная Америка... С. 847–848.

2Панамский канал является кратчайшим путем между восточным и западным побережьями США. Именно и по этой причине до 1936 г. Панама фактически была под протекторатом США. Вплоть до 1979 г. США обладали суверенитетом над Зоной Панамского канала, а включительно до 1999 г. собственно осуществляли управление каналом. Для сохранения контроля над каналом США прибегали к различным силовым акциям: в 1988 г. применили жесткие экономические санкции; в декабре 1989 г. осуществили интервенцию в Панаму с целью свержения военного режима.

3Конституции государств Америки : В 3 т. Т. 1: Северная и Центральная Америка… С. 849–851.

497

данского и военного характера – координировать деятельность всей администрации, назначать и смещать государственных министров и глав важнейших правительственных ведомств, командиров и офицеров вооруженных сил. В компетенцию входило заключение международных договоров и контроль за внешней политикой. В конце 1978 г. Торрихос принял закон о легализации деятельности политических партий в стране1.

Вкачестве главной задачи внешнеполитической деятельности Торрихос восстановление полного суверенитета Панамы над зоной канала. В августе 1970 г. вручена нота США. В 1977 г. подписаны с США два договора: Договор о канале и Договор о нейтралитете и управлении каналом срок действия договора до 31 декабря 1999 г. определена ежегодная плата США за пользование каналом в сумме 10 млн долл. С момента вступления договора в силу и до означенного срока под юрисдикцию должны были перейти все объекты в зоне канала

В1983 г. под влиянием сменившего на посту главнокомандующего Национальной гвардии Законодательная ассамблея приняла закон о создании Сил национальной обороны, целью создания которых являлось превращение Национальной гвардии из полицейских сил в современные Вооруженные силы, состоящие из трех родов войск: пехоты, ВМФ и ВВС.

После принятия Конституционного акта 1983 г. в Панаме восстановлены система

прямых всеобщих выборов президента. С 1989 г. начался конституционный кризис, к власти пришли правые. В декабре 1989 г. Законодательная ассамблея назначила Норьегу главой правительства с предоставлением ему чрезвычайных полномочий. В ночь с 19 на 20 декабря – вооруженная интервенция США против суверенной Панамы. К24 декабря сопротивление было сломлено, Норьега приговорен к 40 годам тюремного заключения. За несколько дней до начала агрессии ставленник США г. Эндара назначен на военной базе США. Одновременно с этим приведен к присяге новый президент Панамы. Вслед за этими событиями в стране проводятся неолиберальные реформы. Однако недовольство к центральным властям нарастает; в 1994 г. на Парламентских выборах побеждает блок левых сил, устанавливается двухпартийная система.

Государство использовало выгодное геополитическое положение: ежегодно в казну за использование канала поступало около 100 млн долл. 14 декабря 1999 г.происходит окончательная передача под юрисдикцию Панамы канала и прилегающей к нему зоны2.

Для оценки конкретной модели организации верховной власти современной Панамы существенное значение имеет содержащаяся в ст. 1 Конституции (необычная для современных конституций) формула организации власти. Со-

гласно Основному закону «форма правления государства – унитарная, республиканская, демократическая и представительная»3. Из этого, по меньшей мере, следует: что формально-юридически глава государства не первенствует в системе разделения властей. При этом особо сделан акцент на представительных началах организации верховной публичной власти. Видимо, этим обстоятельством обусловлена структура Конституции, в которой на первое место среди других высших органов государства поставлен Парламент.

Вместе с тем отмеченное не дает основания для вывода о конституционном признании в качестве модели верховной власти – парламентское правление. Согласно ст. 2 Конституции государственную власть (которая «исходит только от народа») осуществляет государство через законодательные, испол-

1Конституции государств Америки : В 3 т. Т. 1: Северная и Центральная Америка С. 365.

2Там же. С. 369.

3Там же. С. 718.

498

нительные и судебные органы, которые в рамках своих полномочий действуют раздельно, но в гармоничном сотрудничестве друг с другом1. Обращает на себя внимание последовательность расположения властей: исполнительная власть в данной статье поставлена на первое место, в то время как при определении конституционного статуса высших органов государства (Титул V) на первое место в системе властей Конституция поставила законодательный орган (очевидно, что аналогия с Конституцией США имеет место). Тем самым учредитель Конституции намеревался более чем прежние конституции, оттенить демократический характер государственного строя, особо подчеркнув принадлежность власти народу, единственным общенациональным представителем которого является Парламент. Одновременно обращает на себя внимание и конституционно определенный способ формирования главы исполнительной власти – Президента, который, согласно Основному закону, избирается народом прямыми выборами

Вместе с тем положения ст. 2 Конституции не должны оставлять иллюзий относительно равенства властей. Правовой смысл этих положений раскрывается в сопоставлении с положениями титулов V и VI Конституции. Так, согласно ст. 178 Президент Республики лично, по собственному усмотрению назначает и увольняет государственных министров; координирует деятельность Администрации и государственных учреждений; наблюдает за соблюдением общественного порядка; принимает необходимые меры для того, чтобы Законодательная ассамблея собиралась в день, указанный в Конституции, или издает декрет, на основании которого она созывается на внеочередную сессию; представляет в начале каждой легислатуры — в первый день каждой очередной сессии – послание о деятельности Администрации; представляет возражения на законопроекты, которые считает не соответствующими Конституции; аннулирует приказы или распоряжения, издаваемые государственными министрами в соответствии со статьей 181; осуществляет иные полномочия, которыми наделяется в соответствии с положениями настоящей Конституции2. В то же время Конституция достаточно определенно установила пределы президентской власти. В частности, являясь принадлежностью исполнительной власти, Президент в то же время не обладает правом законодательной инициативы, поскольку это прерогатива министров; указы Президента, кроме некоторых, подлежат контрасигнации – должны быть подписаны и президентом, и компетентным министром (ст. 181).

Акты, издаваемые Президентом Республики, за исключением тех, которые он вправе издавать во исполнение полномочий, реализуемых лично, не имеют юридической силы, если не будут подписаны соответствующим министром, в порядке контрасигнатуры; визирование делает соответствующего министра ответственным за исполнение таких актов.

Приказы и распоряжения, издаваемые государственными министрами по указанию Президента Республики, обязательны к исполнению и могут быть отменены только Президентом, если противоречат Конституции или закону, без ущерба применению допустимых средств обжалования.

1Конституции государств Америки : В 3 т. Т. 1: Северная и Центральная Америка. С. 718.

2Там же. С. 790–791, 793–794.

499

В литературе обращается внимание на то, что Конституция не наделяет Президента правом вето на поправки к Конституции (ст. 308)1. Однако это нельзя рассматривать ограничением объема компетенции главы государства, такая логика законодательствования прямо вытекает из существующего в конституционной практике всякого государства порядка голосования по внесенным поправкам (почти всегда они принимаются квалифицированным большинством голосов членов Парламента; в то же время квалифицированным голосованием может быть «опрокинуто» отлагательное вето)2.

Таким образом, если и квалифицировать Панаму как президентскую республику, то только со значительными оговорками.

Государственный режим Панамы – президентарный. На характер режима сказалось и то обстоятельство, что Панаме удалось избежать вооруженного конфликта между левыми и правыми силами, между тем как подобные конфликты в 1960–1980-е годы. охватили почти все страны Центральной Америки. Кроме того, в Конституции нет прямых указаний на приоритетную идеологию, признается важность развития многопартийности и демократических принципов. Благоприятным фактором является и то обстоятельство, что большинство политических сил в стране разделяют центристские позиции. По этой причине идеологические расколы и конфликты слабо выражены и имеют, скорее всего, локальный характер и таким образом не угрожают стабильности конституционным порядкам.

Конституционная система высших органов государства представлена:

Президентом – главой государства и главой исполнительной власти; Вицепрезидентами Республики; Законодательной ассамблеей – общенациональным законодательным органом; Советом министров; Верховным судом правосудия.

§ 4. Институт прав и свобод

Конституция Панамы посвящает институту прав человека титулы I–III. Специальное закрепление получили фундаментальные принципы консти-

туционно статуса личности. В частности, согласно запрещающей норме ст. 19 Конституции «не должно быть ни особых прав или личных привилегий, ни дискриминации по признаку расы, социального происхождения, пола, религии и политических убеждений».

Своего рода юридической аксиомой является положение о том, что «все панамцы и иностранцы равны перед законом». Конституция гарантирует широкий комплекс прав и свобод как применительно к собственным гражданам, так и находящимся на территории страны иностранцам (ст. 52–135).

Гарантиям прав и свобод посвящена специальная глава Конституции (гл. 2). Конституционно провозглашается, что предназначение органов власти в Республике состоит в том, чтобы защищать жизнь, достоинство и имущество своих граждан, независимо от их местонахождения, а также иностранцев, находящихся под ее юрисдикцией, чтобы обеспечивать эффективное осуще-

1Конституции государств Америки : В 3 т. Т. 1: Северная и Центральная Америка. С. 848.

2Червонюк В. И. Законодательная власть в зарубежных странах. В 2-х ч.Часть II. С. 59–69.

500

ствление их личных и социальных прав и обязанностей, а также чтобы соблюдать и обеспечивать соблюдение Конституции и законов.

Достаточно детально получил закрепление в Конституции институт гражданства: определены способы приобретения гражданства, процедуры натурализации, выхода из гражданства и др.

По Конституции панамское гражданство приобретается вследствие рождения, натурализации, а также в силу конституционных положений (ст. 8); при этом панамцами по рождению признаются три категории лиц: (а) родившиеся на территории Республики; (б) дети, которые родились вне территории Республики, но имеют своими родителями панамских граждан, постоянно проживающих в Панаме; (в) дети натурализованных панамцев, родившиеся вне территории Республики, проживающие на территории Республики и в течение года после достижения совершеннолетия выразившие желание избрать панамское гражданство (ст. 9).

К условиям (основаниям) для предоставления панамского гражданства посредством натурализации Конституция отнесла:

(1)пять лет подряд проживание несовершеннолетних на территории Республики, если после достижения ими совершеннолетия они заявят о своем желании натурализоваться в Панаме, письменно отказавшись от своего гражданства по рождению или другого гражданства, и докажут, что владеют испанским языком и обладают элементарными знаниями географии, истории и политического устройства Панамы;

(2)проживание три года подряд на территории Республики лиц, имеющих детей, родившихся в Панаме от отца или матери панамцев, либо от супруга (супруги), имеющего (имеющей) панамское гражданство, при условии, что они подадут заявление и представят доказательства;

(3)обладание гражданством по рождению в Испании или любом латиноамериканском государстве, при условии, что такие лица удовлетворяют тем же требованиям, которые предъявляются в государствах их происхождения для натурализации панамцев.

Панамское гражданство, возникшее по происхождению либо приобретенное по рождению, не утрачивается, однако оно приостанавливается в силу выраженного или подразумеваемого отказа от него (ст. 13). В соответствии с Конституцией выраженный отказ от гражданства имеет место, когда лицо в письменной форме заявляет исполнительной власти о желании отказаться от панамского гражданства, а подразумеваемый – когда лицо приобретает другое гражданство или поступает на службу вражескому государству.

По Конституции, как панамские граждане, так и иностранцы, находящиеся на территории Республики, обязаны соблюдать Конституцию и законы. В то же время натурализованные панамцы не обязаны воевать против страны своего происхождения (ст. 16).

§ 5. Политические партии и избирательная система страны

Конституции политические партии, выражая политический плюрализм, участвуют в формировании и проявлении народного волеизъявления и являются основным инструментом участия в политической деятельности, без ущерба для свободного самовыдвижения в форме, предусмотренной законом.

Порядок признания и функционирования политических партий определяется законом и не может устанавливать барьер для их признания на уров-