Материал: Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

486

территории государства в течение более продолжительного времени и даже наличие определенного ежегодного дохода. Способы формирования нижних палат (однопалатного) парламентов – общенациональные выборы, как правило, с применением смешанной избирательной систем. По общему правилу предусматривается квота для женщин-депутатов. С точки зрения закрепленной в национальном Основном законе латиноамериканской правовой доктрины депутаты рассматриваются в качестве представителей всей нации и соответственно обладают свободным мандатом (т. е. не несут ответственности перед избирателями). Конституционно запрещается императивный мандат. Действует принцип несовместимости постов – пост депутата не может быть совмещен ни с каким другим постом или занятием какой-либо профессией. Широко распространен институт заместителей депутата; конституционно и законодательно гарантирован иммунитет и индемнитет парламентария. Конституционно установлены жесткие требования относительно участия в работе сессии (конституционный механизм – запрет открывать заседания без определенного кворума). В некоторых странах предусмотрена ответственность политических партий за поведение выдвинутых ими парламентариев.

Наиболее характерной особенностью парламентов латиноамериканских стран является высокий профессионализм законодателей, связанный с тем, что состав парламентов формируется из профессиональных политических деятелей; их участие в работе законодательной корпорации выступает основным доходом. Несколько необычна структура парламентов. В целом ряде государств в структуре парламента формируется постоянная комиссия, которая функционирует в период между сессиями парламента и полномочна принимать на себя ряд полномочий общенационального парламента (давать согласие на использование исполнительной властью национальной гвардии и вооруженных сил – Чили и др.).

В состав верхних палат включаются все экс-президенты, которые занимают пост сенатора пожизненно. На практике указанная группа лиц редко использует это право.

Структура парламентов может в равной мере быть как однопалатной, таки двухпалатной. Как правило, двухпалатный парламент присущ федеративной структуре государстве, хотя есть и исключения (в Венесуэле сформирован однопалатный парламент).

Закрепленный в национальных конституциях и реализуемый в конституционной практике объем полномочий парламента обусловлен содержанием существующего в стране государственного режима. Обобщенно это: принятие

иизменение конституции и законов; утверждение государственного бюджета; образование ряда госорганов, избрание должностных лиц и контроль за их деятельностью (сюда же относится и дача согласия при назначении дипломатических представителей, высших офицеров национальных вооруженных сил

идр.; судебные полномочия (это довольно редко применяемое в конституционной практике парламентов право выдвигать официальные обвинения против членов правительства и других высших должностных лиц); полномочия по осуществлению внешней политики (в основном сводимые к ратификации

487

международных договоров и соглашений, заключенных исполнительной властью)1.

Вместе с тем формы парламентского контроля, как правило, носят ограниченный характер (парламентарии наделены правом требования отставки министров, но не всего кабинета).

По мнению аналитиков, в целом по региону установлен полный гражданский контроль над вооруженными силами и обеспечена деполитизация армии. В ряде стран военные, находящиеся на действительной службе, лишены права голоса и не могут вступать в политические партии и социальные движения, силовые структуры возглавляют гражданские лица.

Новая военная доктрина аннулирует репрессивные функции вооруженных сил и сводит их роль к защите национального суверенитета и территориальной целостности страны. Наблюдается резкое сокращение численности личного состава вооруженных сил, приход нового поколения на службу в вооруженные силы.

Обращается внимание и на тот факт, что в условиях внутреннего конфликта растет роль и влияние Вооруженных сил Колумбии, активны в политике военные Перу. Высказываются предположения о том, что в случае обострения политического конфликта военные и другие силовые структуры могут вновь выйти на политическую сцену, как свидетельствует государственный переворот военных в 2009 г., совершенный вооруженными силами Гондураса; в сентябре 2010 г. предпринята попытка переворота в Эквадоре (одной из беднейших стран Латинской Америки). В 2011 г. подразделения армии и полиции вышли из-под контроля президента страны, захватили аэропорт в столице страны, городе Кито2.

Обращая внимание на конституционный прогресс законодательных органов анализируемых стран, следует отметить тот факт, что применительно к отдельно взятым странам наблюдается патология в конституционном развитии. В частности, специалистами обращается внимание на то обстоятельство, что в Перу и Венесуэле усилены авторитарные тенденции вследствие личных качеств А. Фухимори (до 2000 г.) и бывшего президента Венесуэлы У. Чавеса3. Такой взгляд, по меньшей мере, представляется достаточно спорным и не соответствующим конституционным реалиям отмеченных стран.

Обоснование структуры власти латиноамериканскими исследователями, политическими деятелями иногда не соотносится с западными стандартами конституционного устройства власти. Так, известно, что положение о введении моральной власти прозвучало в обращении Симона Боливара ко II Национальному конгрессу Венесуэлы, открывшемуся 15 февраля 1819 г. в преддверии принятия Конституции 1819 г. Введение моральной власти Боливар считал одной из главных задач формирования государственности, создания конституционного строя в Венесуэле. Он исходил из того, что это следовало из конкретной социальной обстановки, соответственно ратовал за учреждение в структуре национального парламента Палаты морали. По мнению исследовате-

1См., например: Конституция Боливарианской Республики Венесуэла от 30 декабря 1999 г. // Законодательство Боливарианской Республики Венесуэла: Сб. док. : В 3 т. Т. 1. М. : Междунар. отно-

шения, 2011. С. 49–50.

2См. об этом: Конституционное право зарубежных стран: 2-е изд., обновл. и доп./ Червонюк В. И.

идр. С. 217.

3Там же. С. 109.

488

лей, конституционные проекты Боливара 1819 и 1826 гг. стали важнейшими юридическими источниками действующей Конституции Венесуэлы 1999 г. Это влияние обнаруживается как в структуре, так и в содержании Основного закона, как в принципах, так и в закреплении отдельных институтов, среди которых «институт гражданской власти, действующий в сфере обеспечения публичных интересов1. Гражданскую власть осуществляет Республиканский совет по морали, в структуру которого входят защитник народа, прокуратура и генеральный контрольный орган республики. Статус совета детализирован Органическим законом о гражданской власти, принятым 25 октября 2001 г. Как отмечают конституционалисты (Э. С. Дабагян), «безусловную новацию венесуэльского учредителя – создание гражданской власти, практически отсутствующей в других странах, которой отводится особое место в решении проблем моральнонравственного и этического характера»2.

Государственно-территориальное устройство стран Латинской Аме-

рики имеет свои особенности. В исторической ретроспективе большинство стран Латинской Америки и Карибского бассейна составляли федерации. Такой подход к выбору модели территориальной организации власти правомерно связывать с борьбой за независимость. В ходе государственно-правового развития отношение к такой модели изменяется. Так, в 1830 г. Великая Колумбия распалась на Венесуэлу, Колумбию и Эквадор. Прекратила существование конфедерация Перу и Боливии в 1839 г.; на основе Объединенных провинций Центральной Америки образовались Никарагуа, Коста-Рика, Сальвадор, Гватемала, Гондурас3. Предпринимались попытки создать федерации (полуфедеральные формы) в Чили и Колумбии. В 1956 г. парламент Соединенного Королевства принял решение об образовании Вест-Индской федерации, в 1864–1866 гг. все мелкие государства – Доминика, Гренада, Монтсеррат, и др. – объединились в государственно-подобное образование.

По существующей статистике, в настоящее время только три государства

– Бразилия, Аргентина и Венесуэла являются государствами с федеративной структурой; официально британский доминион Сент-Китс и Невис объединились в федерацию; в 1981 г. создана Организация Восточно-Карибских государств – конфедеративное объединение с единым Центральным банком, общей валютой, Восточно-Карибским Верховным судом и региональной системой безопасности и обороны. В созданное надгосударственное образование вошли Антигуа и Барбуда, Гренада, Доминика, Сент-Винсент, Сент-Китс и Невис и Сент-Люсия. В 1988 г. поднят вопрос о создании единого государственного объединения Гренады, Доминика, Сент-Винсент, и Сент-Люсия в единое государство, но политической (государственно-правовой) формы не найдено.

В большинстве же стран Латинской Америки в основу формирования го- сударственно-территориальной организации страны положен принцип унитаризма. При этом в ряде таких стран административно-территориальное деление включает оставшиеся со времен колониального владения архаичные ад- министративно-территориальные образования. Центральным звеном террито-

1Конституция Боливарианской Республики Венесуэла от 30 декабря 1999 г. С. 3–74.

2Алексеева Т.А. Моральная власть в конституционном проекте Симона Боливара 1819 г. // Латинская Америка. – 2014. – № 4. – С. 4–16, 14.

3Война за независимость Латинской Америки. Внутренние и внешние факторы, повлиявшие на характер войны за независимость в Латинской Америке. С. 14–23.

489

риального деления в рассматриваемых странах является провинция (к примеру, Эквадор), департамент (Колумбия, Перу и др.), область (Чили). Сохраняется, как правило, двухзвенная или трехзвенная структура административнотерриториального деления: (а) провинции и общины; департаменты и муниципальные округа; департаменты и автономные муниципальные округа; департаменты и местные хунты; (б) провинции, кантоны, округа; области, провинции и коммуны; департаменты, провинции и округа. Имеет место и четырехзвенная структура территориального деления: департаменты, округа, общины и кварталы или сельские районы; департаменты, провинции, районы и кантоны1. Такая структура, в частности, имеет место в Панаме.

По Конституции Перу 1993 г. в территориальной структуре государства предусмотрены экономические регионы, в которых создаются особые органы публичной власти: органы региональной администрации (при сохранении на местах государственного централизованного управления и местного самоуправления) и региональные ассамблеи. В Колумбии кроме 22 департаментов конституционно созданы пять интендантств и пять комиссариатов (иногда именуемые «национальными территориями), которые подразделяются на муниципалитеты или муниципальные округа. И те и другие в отличие от обладающих известной автономией департаментов, находятся под непосредственным управлением центрального правительства2.

Столица Колумбии имеет особый административный статус – статус спе-

циального округа (distritoespecial).

Система местного самоуправления в особенности в унитарных государствах централизована: представительные органы местного самоуправления формируются на низовом (муниципальном) и на среднем (региональном, департаментском, провинциальном уровне). При этом если местное самоуправление на уровне департаментов и провинций действует только в трех странах Латинской Америки, то на муниципальном уровне (муниципия, округ, кантон, община, приход) оно действует повсеместно. К выборным органам местного самоуправления относятся муниципальные советы

Конституционно-правовой колорит стран Карибского бассейна в сравнении со странами Латинской Америки все же иной. Юридически во всех странах (кроме Кубы) установлены режимы политической демократии, гарантирующие соревновательную многопартийную политическую систему, регулярные свободные конкурентные и альтернативные выборы при всеобщем, равном и тайном голосовании, основным политическим силам обеспечен доступ к СМИ и равные возможности для агитации и пропаганды. Степень соблюдения политических прав (избирательные права, политический плюрализм, и партисипация, эффективные некоррумпированные правительства, допускающие контроль над своей деятельностью и несущие ответственность перед избирателями) и гражданская свобода (свобода выражения и свобода совести, право на объединения в политические партии и НПО, независимая и справедливая судебная система, личная свобода и соблюдение прав человека) позво-

1Еремян В.В. Местное управление и самоуправление в Латинской Америке : монография. М. :

РУДН, 2001. С. 412 – 413.

2Там же. С. 413–415.

490

ляют выделить в Латинской Америке три группы стран: свободные – 23, частично свободные – 9 и одну страну относят к несвободным1.

В отличие от стран Латинской Америки, где приоритетной является президентская или полупрезидентская форма правления, парламентское правление2 преобладает в бывших британских колониях – англоязычных странах Карибского бассейна. В соответствии с Вестминстерской моделью в организации верховной власти таких стран нет четкого разделения между законодательной и исполнительной властью, премьер-министр и члены правительства входят в состав парламентского большинства, как правило, принадлежат к правящей партии или коалиции. Большинство стран этой группы – это конституционные монархии (Антигуа и Барбуда, Багамы, Барбадос, Белиз, Гренада, Сент- Висент и Гренадины, Сент-Китс и Невис, Сент-Люсия, Ямайка).

Формально главой государства является британский монарх, генералгубернатором может быть любой гражданин Содружества (на практике гражданин страны). Конституционно срок полномочий, как правило, не оговорен, не ограничен. По согласованию монарх назначает преемника. По его поручению лидер победившей политической партии на парламентских выборах формирует правительство, его состав утверждается генерал-губернатором. Он же утверждает лидеров оппозиции и назначает сенаторов; по рекомендации пре- мьер-министра распускает парламент. Такая же модель существует и в республиках – Доминике, Тринидад и Тобаго и др.

Определенное сходство с уже описанными конституционными режимами в СРВ м МНР сохраняется на Кубе. Институт президентуры представлен председателем Госсовета.

Специфика формы правления определила и особенности в организации законодательной власти, устройстве парламента. В большинстве стран региона учреждены двухпалатные парламенты (Антигуа и Барбуда, Багамы, Барбадос, Белиз, Гренада, Сент-Висент и Гренадины, Тринидад и Тобаго, Ямайка). парламент может быть досрочно распущен по предложению премьерминистра. Законодательное производство соответствует месту и роли парламента в системе верховной власти. Правом законодательной инициативы наделены члены правительства и парламентарии; финансовые законопроекты рассматриваются только в нижней палате.

Судебная власть состоит из судов общей юрисдикции, возглавляемых Верховным судом. Судьи назначаются генерал-губернатором (в парламентской республике – президентом) после консультаций с премьер-министром и лидером оппозиции. В Организации восточно-карибских государств действует единый Верховный восточно-карибский суд в составе Высшего и Апелляционного судов, состоящий из представителей стран-участников (по одному от каждой страны). Продолжает действовать в качестве апелляционного суда Юридический комитет Британского тайного совета при королеве.

1Энциклопедия Латинской Америки. С. 108

2О Парламентском правлении см. : Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран.

Вып. 3. Ч. 1. С. 124–135.