Материал: Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

61

§ 2. Полупрезидентская форма правления. Конституционная система высших органов государства Франции

Конституция учредила не имевшую до этого аналогов в мировой консти-

туционной практике полупрезидентскую форму республиканского правления.

Согласно установленной конструкции власти Президент является гораздо более весомой фигурой в сравнении с Парламентом. Исполнительная власть бивалентна. В сфере исполнительной власти прерогативы Президента значительны: он принимает акты без контрасигнации; это также право роспуска им Национального собрания, введения чрезвычайного положения без согласия Парламента, назначения (дискреционно) референдума и др. После конституционной реформы 1962 г., которая ввела выборы главы государства путем всеобщего голосования, позиции Президента еще более усилились1.

В то же время отмечается значительное ослабление роли Парламента, который ограничен в монополии на издание законов (ст. 34 Конституции), в то время как правительство конституционно правомочно принимать акты по самому широкому кругу вопросов, обычно относящихся к предмету законодательного регулирования. Феномен регламентарной власти связан именно с французской моделью власти. Закрепив абсолютно ограниченные законодательные полномочия Парламента, Конституция вместе с тем признает за правительством право отменять акты Парламента, если последний вышел за пределы этих полномочий (при наличии заключения Конституционного совета). Это также ограничение количества постоянных комиссий палат Парламента – до шести в каждой палате (только Конституционным законом 1998 г. их количество увеличено до семи). В законодательном процессе правительство наделено сильными прерогативами; по действующему праву Премьер-министр может отменять и изменять законы и ордонансы, принятые до 1958 г., а также те, которые изданы по предметам регламентарной власти; предварительным условием принятия регламентов палат и внесения в них поправок является рассмотрение их Конституционным советом с точки зрения их конституционности (ст. 61 Конституции); тем самым выход палаты за пределы конституционных норм исключен; французский бикамерализм, в отличие от американского и британского, предназначен преимущественно для ограничения роли Парламента (во всяком случае, на момент принятия Конституции это было очевидно).

Таким образом, статус Парламента претерпел существенные изменения в сравнении с периодами конституционного развития Франции, где он занимал господствующее положение в системе органов государства. Он более не определяет политики государства – это прерогатива правительства, хотя и по согласованию с Парламентом; обладает абсолютно ограниченной законода-

1 Официозная позиция по данному вопросу в самой Франции сформулирована в докладе Консультативного комитета по пересмотру Конституции от 15 февраля 1993 г. и является весьма неопределенной: «Наша Конституция, бесспорно, устанавливает Парламентский режим. Но значительное число норм этого акта и, в частности, способы выборов напоминают некоторые черты президентской формы правления. Существует ли между ними смешение и в каких соответствующих дозах? Можно ли говорить о кумуляции? Или наоборот, режим находится вне традиционных категорий и не имеет других определений, кроме того, которое он предлагает сам?» (Жаке Ж.-П. Конституционное право и политические институты : учеб. пособие / пер. с франц. М. : Юристъ, 2002. С. 259–260).

63

Этим же Законом в Конституцию включена ст. 51-1, наделившая палаты правом в своих регламентах признавать особые права групп оппозиции и групп меньшинства (и те, и другие наделены правами Парламентских групп).

Согласно введенной в Конституцию ст. 51-2, каждая палата наделена правом создавать комиссии по расследованию для сбора информации. Правила их организации и функционирования определены законом, условия создания – регламентами «если оно является неотложным».

Одновременно значительно расширены законодательные полномочия Парламента. Конституционными законами от 22 февраля 1996 г. № 138, от 28 марта 2003 г. № 276, от 1 марта 2005 г. № 205, от 23 июля 2008 г. № 724 прежняя редакция ст. 34 Конституции подвергнута существенной корректировке, значительно расширено ее содержание и, соответственно, законодательные права легислатуры. Предусмотрено принятие Парламентом двух новых видов законов – о программировании («определяющих цели деятельности Государства») и о финансировании социального обеспечения («определяют общие условия его финансового равновесия»). Кроме того, предусмотрено, что положения данной статьи «могут быть уточнены и дополнены органическим законом».

Несколько ослаблено давление Правительства в законодательном процессе. Теперь, введенной Конституционным законом от 23 июля 2008 г. № 724 в ст. 44 члены правительства, как и члены Парламента вправе вносить поправки, но только на заседании или в комиссии и в соответствии с условиями, установленными регламентами палат, определенных органическим законом. Новая редакция ст. 41 Конституции предусматривает, что возражение против внесения в Парламент какого-либо предложения, не входящего в сферу регулирования законом, может исходить не только от правительства или его премьера, но и председателя палаты.

Таким образом, конституционные новеллы демократизировали Основной закон страны, усилив представительные начала в конституционном устройстве и тем самым в определенной мере изменив конфигурацию высших органов государства в системе власти.

Конституционную систему высших органов государства составляют: Президент, Парламент, представленный Национальным собранием и Сенатом, Совет министров (Совет кабинета), высшие суды, а на региональном и местном уровне – префекты, супрефекты, территориальные структуры центральных органов, а также мэры коммун и районов (непосредственно подчиняющиеся в том числе центральной власти).

§ 3. Конституционный статус Президента

Даже сама композиция конституционного текста, не говоря уже о содержании соответствующих разделов Основного закона, не оставляет сомнения в том, что юридически Президент возведен на верхнюю ступень в государственной иерархии. Понятно, что полномочия Президента обусловлены формой правления, его ключевым положением в системе разделения властей. «Ниша» Президента в системе власти конституционно определена. Согласно ч. 1 и 2 ст. 5 Конституции «Президент Республики следит за соблюдением Конститу-

64

ции. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства. Он является гарантом национальной независимости, территориальной целостности».

Обозначив особый статус Президента в системе власти, Конституция закрепила обширный перечень его полномочий во всех сферах государственной деятельности – в законодательной, исполнительной и судебной областях; он также наделен чрезвычайными, внешнеполитическими и иными полномочиями. Следовательно, Президент обладает рычагами реального воздействия на все ветви власти.

Так, во взаимодействии с исполнительной властью (сфера государствен-

ного управления) Президент самостоятельно назначает Премьер-министра, а по его представлению – министров; он же «прекращает функции Премьерминистра по его предложению об отставке» (ст. 8); председательствует в Совете министров, подписывает принятые им декреты и ордонансы (тем самым осуществляя вместе с Правительством регламентарную власть), участвует в подготовке правительственных законопроектов.

Во взаимодействии с Парламентом (сфера законодательствования) Президент наделен полномочиями созыва чрезвычайных Парламентских сессий; направляет письменные послания, определяя в них стратегию и первоочередность принятия законопроектов (при этом по установившемуся обыкновению никогда не посещает заседания Парламента); санкционирует в течение 15 дней принятые Парламентом законы, обладая при этом правом отлагательного вето (преодолимо абсолютным большинством голосов в обеих палатах); вправе распустить Национальное собрание, но только после консультаций с председателями палат и Премьер-министром (ст. 12); вносит в палаты Парламента предложение о поправках к Конституции; в случаях, определенных Конституцией, вправе назначать референдум (ст. 11), включая и конституционный, ратифицирующий принятые Парламентом поправки (ст. 89); соучаствует в осуществлении конституционного контроля, дискреционно направляя в Конституционный совет обычные законы, принятые Парламентом, и др.

Во взаимодействии с судебной властью Президент, наделенный властью

«следить за соблюдением Конституции» (ст. 5), вправе назначать трех членов Конституционного совета и его председателя, право помилования, право руководства Высшим советом магистратуры и назначения всех его членов.

В сфере обороны Президент является Главнокомандующим Вооруженными силами, обладает правом отдать приказ об использовании ядерного оружия; председательствует в высших советах и комитетах Национальной обороны (ст. 15).

По Конституции (ст. 16) Президент наделен чрезвычайными полномочия-

ми: в случае, когда независимость нации находится под непосредственной угрозой, а нормальное функционирование конституционных институтов власти прекращено, вправе вводить в стране чрезвычайное положение (ст. 16).

Внешнеполитические полномочия Президента так же значительны: он за-

ключает и ратифицирует международные договоры (кроме требующих обязательной ратификации Парламентом); назначает послов и чрезвычайных по-

65

сланников в иностранных государствах, принимает верительные грамоты от послов иностранных государств и др.

Избрание Президента. Конституция Франции устанавливает, что Президент избирается путем прямых выборов по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства (относительного большинства – во втором туре). Несколько необычен способ поддержки кандидата на пост Президента: для его регистрации требуется собрать не менее чем 500 подписей публичных должностных лиц (префектов, супрефектов) в 30 департаментах (допускается залог в 10 тыс. франков). Срок полномочий с 2000 г. составляет пять лет (до этого семь лет).

Результаты последних выборов Президента, состоявшихся 23 апреля 2017 г. (первый тур, явка составила 77,77 %) и 7 мая 2017 г. (второй тур, явка составила 74,56 %), представлены в таблице 5:

Конституционно Президент наделен иммунитетом – обладает неприкосновенностью (не имеющей абсолютного характера).

Конституционная ответственность Президента. Основанием ответст-

венности является только государственная измена. Процедуры привлечения к ответственности следующие: (1) обвинение выдвигается обеими палатами, при этом решение каждой из палат принимается абсолютным большинством голосов; (2) окончательное решение по делу правомочен выносить Высокий суд Республики. Его число равно избираемому количеству членов Национального собрания и Сената (по 6 Парламентариев от каждой палаты). При досрочном прекращении полномочий Президента временное их осуществление (по решению Конституционного совета не мене чем через 20 и не позднее чем