Материал: Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

66

через 35 дней после прекращения полномочий должно состояться голосование по выборам нового президента) возлагается на Сенат; в случае, если к тому имеются препятствия, эту функцию осуществляет Правительство. При временном осуществлении полномочий невозможен роспуск нижней палаты Парламента и назначение референдума в порядке ст. 11 Конституции.

Содействие в осуществлении полномочий Президента оказывает администрация (аппарат) Президента, включающая военный и гражданский дом. Это советники по вопросам обороны и безопасности и по иностранным делам, вопросам внутренней политики, структуры, обеспечивающие личный статус главы государства, его взаимодействие с общественными объединениями и средствами массовой информации. При Президенте действует Совет обороны (включает 15 членов); после событий 11 сентября 2001 г. создан возглавляе-

мый Президентом Совет внутренней безопасности.

§ 4. Конституционный статус Правительства. Иные конституционные органы

При оценке места Правительства в структуре власти Пятой Республики следует иметь в виду, что его статус в Конституции определяется в третьей главе, помещенной вслед за главой о Президенте. Тем самым конституционно подчеркивается особый вес этого органа, что в принципе обусловлено установленной формой правления. Не случайно, что в Конституции при определении компетенции Правительства использован так называемый остаточный принцип наделения полномочиями: перечень таких полномочий прямо не закрепляется в конституционном тексте, в котором (ст. 34) юридически определенно и исчерпывающе обозначены вопросы, требующие законодательного урегулирования. Иными словами, Конституция содержит закрытый перечень (несколько смягченный последующими поправками) тех вопросов, по которым Парламент правомочен принимать законы. Все, что находится за пределами этих вопросов, носит регламентарный характер и отнесено к ведению исполнительной власти, которую представляют Президент и Правительство (регламентарная власть). Таким образом, Правительство осуществляет регламентарную власть, предполагающую принятие им ордонансов и декретов по вопросам, которые, как отмечалось, обычно составляют предмет законодательного регулирования.

По Конституции (ст. 20) Правительство «определяет и проводит политику нации, распоряжается администрацией и Вооруженными силами».

Правительство наделено сильными прерогативами в законодательной сфере: обладает правом законодательной инициативы, обсуждает на заседаниях законопроекты, подлежащие внесению в Парламент, устанавливает очередность рассмотрения законопроектов в палатах Парламента, регулирует процедуры разрешения разногласий палат по обсуждаемому законопроекту (управляя движением «челнока»), инициированному Правительством; конституционно наделено правом воздействовать на Парламент в целях ускоренного принятия им внесенного законопроекта. Так, согласно ч. 2 ст. 45.3 Конституции, если вследствие разногласия между двумя палатами принятие проекта или предложения закона оказалось невозможным после двух чтений в каждой

67

палате, то Правительство вводит «ускоренную процедуру», т. е. процедуру упрощенного принятия закона. Конституция (ст. 38) наделяет Правительство правом для выполнения своей программы в течение ограниченного времени издавать ордонансы по предметам законодательного регулирования, обусловив это право необходимостью предварительного обращения к Парламенту.

Осуществляя оперативное управление (отчасти и стратегическое) в общегосударственном масштабе, Правительство особо уделяет внимание координации экономических, социальных и финансовых проблем; проблем в сфере внутренних дел, заморских территорий, обороны и безопасности; вопросы внешних сношений; в сфере образования, обучения молодежи и отдыха; в сфере правосудия и судебной полиции, публичной свободы и прав человека, проблема ветеранов и репатриированных; сфера культуры, связи и международных отношений. Каждая из этих групп вопросов, являющихся объектом деятельности Правительства, подразделена на соответствующие секторы (всего их 6).

Состав Правительства определен в Конституции. Это Премьер-министр и министры, которые назначаются на должность и смещаются с должности Президентом по представлению Премьер-министра. При этом статус министра не совместим с осуществлением любого депутатского мандата, государственной службой или профессиональной деятельностью. Бивалентный характер формы правления означает, что как Президент, так и глава Правительства обладают сильными полномочиями в сфере осуществления исполнительной власти. По мнению французских конституционалистов, разграничение их полномочий может быть выражено формулой: «Президент заказывает музыку, а исполняет ее Правительство». Организующая роль Президента по отношению к Правительству проявляется в праве главы государства председательствовать на заседаниях Совета министров; лишь при необходимости эту роль выполняет Премьер-министр. По Конституции, в том случае если заседание Правительства ведет Президент, оно квалифицируется как Совет министров (ст. 9); если же заседание возглавляет Премьер-министр, то оно обозначается Советом кабинета. Совет кабинета (в отличие от Совета министров) не имеет конституционной основы своего существования – это собрание министров под председательством Премьер-министра. Заседание правительства в таком составе проводятся редко, поскольку свои конституционные полномочия Правительство осуществляет посредством заседаний Совета министров.

Вместе с тем ключевое место в Правительстве занимает Премьерминистр. Он руководит деятельностью Правительства, несет ответственность за осуществляемый курс, назначает на военные и гражданские должности, ставит вопрос о доверии Правительству (после обсуждения в Совете министров), замещает при необходимости Президента и др. Роль Премьер-министра обусловлена еще и тем, что по Конституции (ст. 19) именно он контрассигнует акты Президента, кроме случаев, предусмотренных в ч. 1 ст. 8, ст.ст. 11, 12, 16, 18, 54, 56 и 61 Конституции Франции. Правда, по той же Конституции (ст. 22) в случае необходимости и акты Премьер-министра контрассигнуются министрами.

68

Конституционная ответственность Правительства. Правительство является солидарной коллегией, несет коллективную ответственность перед Национальным собранием, а министры не могут быть привлечены к индивидуальной политической ответственности.

Конституционная ответственность предусмотрена ст.ст. 49 и 50 Конституции, возможна в виде отставки по различным основаниям. Во-первых, в процессе постановки Премьер-министром перед Национальным собранием вопроса о доверии; как правило, это связано с представлением Правительством своей программы или декларации об общей политике. Если палата большинством не поддерживает, Правительство уходит в отставку. Это так называемый вотум недоверия. Во-вторых, отставка возможна по инициативе депутатов Национального собрания посредством принятия резолюции порицания, которая должна быть подписана не менее 1/10 депутатов палаты. Конституционно предусмотрено, что голосование проводится не ранее чем через 48 часов после внесения резолюции. Резолюция считается принятой при условии, что она получила поддержку абсолютного большинства голосов от общего числа депутатов палаты. В-третьих, кроме указанных оснований, конституционная ответственность в виде отставки правительства наступает и в том случае, если при интерпелляции (постановке парламентариями специальных вопросов, ответы на которые обязательны, могут быть обсуждены в палате на ее заседании и подлежат голосованию) будет получен неудовлетворительный ответ Правительства и негативное для него голосование. В этом случае также применяется описанная выше процедура принятия резолюции порицания.

Во всех этих случаях Премьер-министр должен вручить Президенту заявление об отставке Правительства. Юридически глава государства может принять одно из двух решений: издать указ об отставке Правительства или о роспуске Национального собрания.

Конституционным законом от 27 марта 1993 г. № 952 в Конституцию была внесена глава Х об уголовной ответственности членов Правительства (ст. 68-1). В качестве конституционного юрисдикционного органа был учрежден Суд правосудия Республики, который включает 15 судей: 12 Парламентариев, избираемых в равном составе от обеих палат, и 3 магистратов-судей из состава Кассационного суда, один из которых председательствует в Суде правосудия Республики (ст. 68-2). По установленной конституционной процедуре любое лицо, считающее себя потерпевшим от преступления или проступка, совершенного членом Правительства при осуществлении его функций, может подать жалобу в комиссию по ходатайствам. Комиссия выносит постановление о прекращении процедуры или о направлении жалобы Генеральному прокурору при Кассационном суде в целях обращения в Суд Республики.

Конституцией предусмотрено функционирование иных конституционных органов. Это Экономический, социальный и экологический совет, учрежденный Конституционным законом от 27 июля 1993 г. № 952 в редакции Конституционного закона и от 23 июля 2008 г. Задача Совета – привлечение к выработке решений экономического и социального характера заинтересованных организаций и объединений. Совет дает консультации и заключения по запросам Правительства; может и по своей инициативе с целью привлечь внимание

69

Правительства давать заключения об исполнении экономических и социальных планов. Состоит из 230 членов, формируется на корпоративной основе, включает представителей предпринимательских организаций (72), от профсоюзов (69), от лиц свободных профессий (3), и лиц, назначаемых Правительством. Срок полномочий Совета – пять лет. Важное место в структуре государства занимает Государственный совет – орган, возникший во Франции в конце ХVIII в. для контроля за деятельностью публичной администрации. В современном виде включает около 300 членов, возглавляется Премьером, которого может замещать министр юстиции, и разделен на шесть секций: пять административных и одну – по разрешению споров. Государственный совет – это одновременно и высший орган административной юстиции, и консультативный орган Правительства; среди прочих поручений он в обязательном порядке проводит правовую экспертизу подготовленных правительством законопроектов и проектов ордонансов.

В 1973 г. учрежден институт посредника, которого Закон 1989 г. определяет «как независимую власть»; он назначается на должность декретом Совета министров; срок полномочий составляет шесть лет. К компетенции Посредника отнесено рассмотрение жалоб граждан на действия публичной администрации территориальных коллективов. Конституционным законом № 2008-724 от 23 июля 2008 г. в Конституцию включена глава ХI-bis, учредившая пост Защитника прав детей. Статус Защитника прав детей определен Органическим законом № 2011-333 от 29 марта 2011 г. «О защитнике прав».

§ 5. Парламент Франции: структура, порядок формирования и устройство Национального собрания и Сената, статус парламентариев, организация деятельности. Общая процедура. Законодательное производство

Правовое положение Парламента определено главой четвертой Конституции; нормы, касающиеся парламентских производств, организации деятельности палат Парламента, закреплены в регламентах Национального Собрания и Сената.

Структурно Парламент состоит из двух палат: нижней – Национального собрания и верхней – Сената. Палаты заседают раздельно, совместное заседание возможно лишь при условии, если Президент созывает Конституционный конгресс для внесения поправок в Конституцию.

Национальное собрание состоит из 577 депутатов, при этом 22 из них избираются в заморских территориях. Национальное собрание избирается на основе двухтуровой мажоритарной системы абсолютного большинства (во втором туре – относительного большинства). Для избрания депутатов предусмотрен возрастной ценз – достижение 23 лет, ценз гражданства. Совместно с депутатом избирается его заместитель. Срок полномочий палаты составляет пять лет. В отличие от Сената Национальное собрание подлежит роспуску.

Последние парламентские выборы в Национальное собрание состоялись 11 июня 2017 г. (первый тур, явка составила 48,70 %) и 18 июня 2017 г. (второй тур, явка составила 42,64 %). Результаты выборов представлены в таблице 6.

70

Таблица 6.

Сенат состоит из 321 чел., при этом 12 мандатов зарезервировано за французами, проживающими в заморских территориях (проводимая реформа Сената предполагает довести численность его членов до 346). Квалификации для избрания сенатором следующие: французское гражданство и достижение возраста 35 лет. Выборы сенаторов косвенные, проводятся по департаментам (в зависимости от численности населения в департаменте применяется пропорциональная избирательная система или мажоритарная); срок полномочий составляет девять лет. Применяется процедура ротации членов Сената: каждые три года палата обновляется на одну треть.

Устройство палат. Оно сходно. Палату возглавляет Председатель. При этом Председатель Сената замещает Президента при досрочном прекращении им полномочий. Председатели имеют полномочия, касающиеся и организации палаты, и собственные полномочия (назначение трех членов Конституционного совета).