Материал: Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2
266
Между тем исследователи проблемы отмечают крайне неудовлетворительную ситуацию, сложившуюся в Туркменистане в отношении русского языка. В частности, начиная с 1999 г. в Туркменистане идет свертывание сферы распространения русского языка и русскоязычного информационного пространства – закрытие русскоязычных школ, вузов, перевод с 1 января 2000 г. делопроизводства на туркменский язык, непризнание советских и российских дипломов, выданных за последние 10 лет, запрет на выписку газет из России, вещания русскоязычных радиостанций и т. д.
§ 2. Конституционная история. Действующая Конституция: форма и структура
Состоявшая из множества племен территория современного Туркменистана находилась под властью иранских Ахеменидов, Александра Македонского, арабов, сельджуков, монголо-татар, государства Темуридов. В ХVI– ХVII вв. стала частью Хивинского и Бухарского ханств, вошедших в состав Российской империи.
В ноябре-декабре 1917 г. большая часть современного Туркменистана вошла в состав Туркестанской АССР. Туркменская ССР образована 27 октября 1924 г.; 26 октября 1991 г. на референдуме за независимость Конституционным законом от 27 октября 1991 г. переименована в Туркменистан.
После распада СССР Туркмения принимает 18 мая 1992 г. Конституцию, которая в редакции от 26 сентября 2008 г. действовала до 2016 г. 14 сентября 2016 г. принимается новая Конституция.
По юридической форме Конституция представляет собой единый систематизированный кодифицированный акт. Внесенные в Конституцию поправки являются ее составной частью и соответственно обладают равной юридической силой с теми установлениями, которые приняты в первоначальной редакции. Структура Конституции типична для современных конституций: преамбула, восемь разделов, 142 статьи (Конституция 1992 г. содержала восемь разделов и 117 статей).
Соответственно нормативная структура действующей Конституции включает:
Раздел I. Основы конституционного строя Туркменистана (ст. 1–24).
Раздел II. Права, свободы и обязанности человека и гражданина в Туркменистане
(ст. 25–65).
Раздел III. Система органов власти и управления в Туркменистане: (ст. 66–114). Глава I. Общие положения (ст. 66–67).
Глава II. Президент Туркменистана (ст. 68–76).
Глава III. Меджлис Туркменистана (ст. 77–90).
Глава IV. Кабинет министров Туркменистана (ст. 91–95). Глава V. Судебная власть (ст. 96–108).
Глава VI. Местные органы государственной власти (ст. 109–114). Раздел IV. Местное самоуправление (ст. 115–118).
Раздел V. Избирательная система, референдум (ст. 119–128). Раздел VI. Прокуратура (ст. 129–133).
Раздел VII. Экономика и финансово-кредитная система (ст. 134–139). Раздел VIII. Заключительные положения (ст. 140–142).
267
Поправкой, внесенной Конституционным законом Туркменистана от 11 октября 2017 г., Конституция дополнена статьей 6¹, в соответствии с которой учрежден Халк Маслахаты Туркменистана – высший представительный орган, представляющий интересы народа Туркменистана. Порядок его образования и полномочия определяются этим же Конституционным законом – «О Халк Маслахаты Туркменистана».
Конституция достаточно общим образом (что в целом можно отнести к ее характерной особенности) определяет порядок внесения в нее изменений.
Пункт 1 ст. 81 Конституции, содержащий предписание о том, что Меджлис «принимает Конституцию и законы, вносит в них изменения и дополнения, осуществляет контроль над их исполнением и их толкование».
Примечательно и положение п. 1 ст. 82 Конституции о том, что «Меджлис не может никому передавать законодательные права по вопросам изменения Конституции…»1. Гипотетически можно предположить, что принятым законом Меджлис может определить порядок изменения Конституции. Вместе с тем конституционный законодатель все же определил ряд базовых положений, касающихся формально-юридического преобразования конституционного текста. Согласно ст. 142 «конституционный закон о принятии и изменении Конституции считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Меджлиса Туркменистана или на всенародном референдуме – более половины граждан Туркменистана, участвовавших в нем».
Таким образом, изменения в Конституцию могут быть внесены или Парламентом, посредством квалифицированного голосования, или на всенародном референдуме. Относительно субъектов конституционной инициативы и порядка ее реализации Конституция не содержит каких-либо указаний. Вопрос о том, можно ли в этом случае подвергать расширительному толкованию ст. 83 Конституции, согласно которой «право законодательной инициативы принадлежит Президенту Туркменистана, депутатам Меджлиса, Кабинету министров, Верховному суду», остается открытым. Возможен и такой вариант решения проблемы, когда такая норма сформулирована правовой позицией Конституционного Суда. Во всяком случае, конституционной практикой страны ответ на данный вопрос не найден.
§3. Форма государственного правления
иконституционная система высших органов государства
Конституция Туркменистана относится к числу немногих национальных основных законов, в котором содержится указание относительно вполне определенной или конкретной разновидности формы государственного правления. Согласно ст. 1 Конституции «Туркменистан – демократическое, правовое и светское государство, в котором государственное правление осуществляется в форме президентской республики»2. Конституционная формула о президентской республике содержится и в ст. 141 Основного закона, устанавливающей запрет относительно того, что конституционные предписания «о государственном правлении в форме президентской республики не могут быть изменены»3.
1Конституции государств Азии. В 3 т. Т. 2. С. 804.
2Там же. С. 793.
3Там же. С. 812.
268
Таким образом, в этом вопросе, казалось бы, существует полная определенность. Вместе с тем анализ глав Конституции, определяющих статус высших органов государства, прежде всего статус Президента и Парламента указывают на значительные отступления воспринятой Конституцией формы государственного правления от классической схемы президентской республики.
В частности, конституционно установлено, что «Президент Туркменистана является главой государства и исполнительной власти, высшим должностным лицом Туркменистана…» (ст. 68). Глава IV Конституции содержит комплекс норм, связанный с функционированием Кабинета Министров Туркменистана. «Кабинет Министров (Правительство) является исполнительным и распорядительным органом. Председателем Кабинета Министров Туркменистана является Президент Туркменистана» (ст. 91). Президент выступает гарантом государственной независимости и статуса нейтралитета Туркменистана, его территориальной целостности, соблюдения Конституции и выполнения международных обязательств. Он наделен полномочиями в разных областях государственной жизни: назначает дату проведения референдумов, вправе досрочно созвать сессию Меджлиса (п. 13 ст. 71); с согласия Меджлиса назначает на должность и освобождает от должности председателя Верховного суда, Генерального прокурора, министра внутренних дел, министра адалат, осуществляет помилование и амнистию (п. 12 и 13 ст. 53). Президент дискреционно назначает судей всех уровней (ст. 102), обладает значительными прерогативами в сфере законодательствования: право законодательной инициативы, сильное вето. По Конституции Меджлис может передавать право издавать законы по отдельным вопросам Президенту Туркменистана с обязательным последующим рассмотрением Меджлисом вопроса об их утверждении (ст. 64). Поскольку предмет законодательного регулирования конституционно не определен, то Президент вправе принимать указы по вопросам законодательного регулирования. Весьма значительно влияние Президента на партийную и избирательную систему страны. Президент самостоятельно «образует Центральную комиссию по выборам и проведению референдумов в Туркменистане, вносит изменения в её состав» (п. 8 ст. 53 Конституции). Отсюда велика вероятность представительства в Парламенте пропрезидентского большинства. Жестко централизованный характер государственно-террито- риального устройства указывает и на сильные позиции Президента в управлении на местах.
Таким образом, если и квалифицировать форму государственного правления Туркменистана как президентскую республику1, то лишь со значительными оговорками, имея в виду, что в действительности это особая субпрезидентская форма правления, не похожая на западные аналоги2.
Формально-юридически жесткость конструкции верховной власти несколько смягчает вышеупомянутая ст. 6¹, внесенная в Конституцию поправ-
1 Сделанный в фундаментальной работе однозначно категоричный вывод относительно президентской формы правления, думается, не приближает читателя к истине (см. :Конституции государств Азии : в 3 т. Т. 2. С. 784).
2 Червонюк В. И. Конституционное право зарубежных стран : курс лекций: в 10 выпусках. Вып. 4.
Ч. 1. С. 102.
269
кой 2017 г. и предусмотревшая создание Халк Маслахаты Туркменистана, квалифицируемого высшим представительным органом, и представляющим интересы народа Туркменистана.
В соответствии со ст. 2 Конституционного закона Туркменистана от 11 октября 2017 г. «О Халк Маслахаты Туркменистана» в состав Халк Маслахаты Туркменистана входят:
1)Президент Туркменистана;
2)Председатель Меджлиса Туркменистана;
3)Председатель Верховного суда Туркменистана;
4)Секретарь Государственного совета безопасности Туркменистана;
5)депутаты Меджлиса Туркменистана;
6)члены Кабинета Министров Туркменистана;
7)Уполномоченный представитель по правам человека в Туркменистане–Омбудсмен;
8)Генеральный прокурор Туркменистана;
9)хякимы велаятов, этрапов и городов;
10)председатели халк маслахаты велаятов, этрапов и городов;
11)арчины городов и поселков, являющихся административными центрами этрапов;
12)руководители политических партий, профессиональных союзов и других общественных объединений;
13)представители общественности, избираемые тайным голосованием на заседаниях халк маслахаты велаятов и города Ашхабада, количество которых определяется пропорционально численности населения соответствующих административно-террито- риальных единиц.
2. Председатель Халк Маслахаты Туркменистана может пригласить для участия в заседании Халк Маслахаты Туркменистана лиц, внесших весомый вклад в защиту и укрепление государства, упрочение единства народа, охрану прав и свобод человека, имеющих заслуги в развитии экономики, науки, культуры, социальной сферы, в общественной, гуманитарной, благотворительной и иных видах деятельности, представителей средств массовой информации и религиозных организаций, а также представителей международных организаций и иностранных государств, в том числе глав дипломатических представительств.
Согласно Закону (ст. 10) Халк Маслахаты Туркменистана:
1)рассматривает и одобряет предложения по вопросам принятия Конституции и конституционных законов Туркменистана, внесения в них изменений
идополнений;
2)рассматривает и одобряет основные направления внутренней и внешней политики государства, а также программы политического, экономического, социального и культурного развития страны;
3)заслушивает ежегодные послания Президента Туркменистана;
4)рассматривает вопросы мира и безопасности;
5)осуществляет иные полномочия, предусмотренные законами Туркменистана.
Закон наделяет Президента ключевыми полномочиями в данном конституционном органе: является Председателем Халк Маслахаты (ст. 3),созывает заседания Халк Маслахаты (ст. 6),осуществляет руководство деятельностью Халк Маслахаты Туркменистана; председательствует на заседаниях Халк Маслахаты и организует контроль за исполнением принятых им решений; осуществляет взаимодействие Халк Маслахаты с государственными органами
иобщественными объединениями; подписывает постановления Халк Маслахаты; формирует Аппарат Халк Маслахаты Туркменистана, осуществляет
270
контроль за его деятельностью, назначает работников на должности и освобождает их от должностей (ст. 11);возглавляет Президиум Халк Маслахаты (ст. 16). Таким образом, Халк Маслахаты не устраняет асимметрию во властной структуре государства и не ослабляет позиции в ней Президента.
Конституционная система высших органов государства юридически определена ст. 48 Основного закона, из которой следует, что «высшую государственную власть и управление в Туркменистане осуществляют Президент Туркменистана, Меджлис Туркменистана, Кабинет Министров Туркменистана, Верховный суд Туркменистана».
§ 4. Политические партии и избирательная система страны
Конституция закрепляет за гражданами право создавать политические партии (а равно и иные общественные объединения), при условии, что «создание и деятельность политических партий, других общественных, военизированных объединений, не имеет цели насильственное изменения конституционного строя, совершения насилия в своей деятельности, а равно выступление против конституционных прав и свобод граждан, не пропагандируют войну, расовую, национальную, религиозную вражду, не посягают на здоровье и нравственность народа, а также политических партий по национальному или религиозному признакам»1.
Положения цитируемой ст. 30, а также ст. 56–60 Основного закона создают необходимые конституционные основы для организации и деятельности современных партий.
Как отмечается в специальной литературе, к моменту принятия Конституции 1992 г. в стране сложилась однопартийная система во главе с Демократической партией Туркменистана. По свидетельству компетентных источников, а также основываясь на результатах Парламентских и президентских выборов, пропрезидентская партия и в настоящее время доминирует в политической системе, не имея сколько-нибудь равноценных ей политических конкурентов.
За пределами Туркменистана действуют несколько небольших оппозиционных групп, именуемых себя партиями (Республиканская партия Туркменистана, Народное демократическое движение Туркменистана, Объединенная демократическая оппозиция Туркменистана, Коммунистическая партия Туркменистана и др.). Имели попытки объединить эти оппозиционные группы
вединый блок – Союз демократических сил Туркменистана, что в общем-то не принесло желаемого результата из-за внутренних противоречий между вошедшими в Союз партиями.
Избирательная система страны определена разделом V Конституции и вступившим в силу с 1 июля 2013 г. Избирательным кодексом Туркменистана, представляющим собой объемный законодательный акт, композиционно представленный ХVII разделами, включающими 92 статьи.
После принятия Конституции 1992 г. было проведено несколько выборов
внациональный Парламент. Выборы в Меджлис (Парламент Туркмении),
1 Конституции государств Азии : в 3 т. Т. 2: Средняя Азия и Индостан. С. 797–798.