Материал: Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2
276
уровне: по Закону Кабинет министров координирует и контролирует деятель-
ность местной исполнительной власти – хякимов и арчынов (ст. 9, 19, 21 Закона)1.
Заседания Кабинета министров проводятся президентом либо по его поручению одним из заместителей председателя Кабинета министров.
В пределах своей компетенции Кабинет министров принимает постановления и издает распоряжения, обязательные для исполнения.
Формально-юридически акты Кабинета министров, равно как и президента, могут быть подвергнуты на предмет конституционности. Правовым основанием для этого является положение п. 9 ст. 63 Конституции о том, что Меджлис «определяет соответствие или несоответствие Конституции нормативных правовых актов органов государственной власти и управления»2.
Кабинет министров ответственен исключительно перед Президентом. В этой связи несколько нелогичным может показаться положение п. 2 ст. 63 Конституции о том, что Меджлис «рассматривает вопрос об одобрении программы деятельности Кабинета министров». Этот механизм, именуемый инвеститурой, применяется в странах с Парламентским правлением, по своей сути является тем условием, с которым связано одобрение политического курса и программы деятельности правительства. По смыслу п. 2 ст. 63 Конституции данное положение, скорее всего, свидетельствует об информативном значении данной акции.
§ 5.3. Организация законодательной власти
По Конституции «высшим представительным органом, осуществляющим законодательную власть», является Меджлис Туркменистана (Парламент).
Меджлис состоит из 125 депутатов, избираемых по территориальным избирательным округам с примерно равным числом избирателей. Срок полномочий Меджлиса – пять лет.
Депутатом Меджлиса может быть избран гражданин Туркменистана, достигший к дню выборов 25-летнего возраста и в течение предшествующих 10 лет постоянно проживающий в Туркменистане (ст. 90 Конституции).
В отношении депутатов Меджлиса действует принцип несовместимости: депутат не может одновременно занимать должность члена Кабинета Министров, хякима, арчина, судьи, прокурора (ст. 69).
Депутаты Меджлиса обладают иммунитетом: они не могут быть привлечены к уголовной ответственности, арестованы или иным образом лишены свободы без согласия Меджлиса.
Лишение депутатских полномочий возможно только в исключительных случаях и при условии, что за такое решение проголосует не менее чем две трети голосов от установленного числа депутатов Меджлиса. Функционирование Меджлиса на принципах Парламентаризма одновременно указывает на то, что депутаты обладают также иммунитетом.
Меджлис самостоятельно устанавливает полномочия депутатов, избирает из их числа Председателя Меджлиса, его заместителя, формирует комитеты и
1Конституции государств Азии : в 3 т. Т. 2. С. 790.
2Там же. С. 804.
277
комиссии. Председатель Меджлиса избирается тайным голосованием. Он подотчетен Меджлису и может быть освобожден от должности по решению Меджлиса, принятому не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов.
Наряду с представительной и законодательной властью Меджлис обладает правом осуществления Парламентского контроля (правда, формы и способы такого контроля весьма ограничены). Согласно Конституции депутаты Меджлиса обладают правом запроса, устных и письменных вопросов к Кабинету министров, министрам, руководителям других государственных органов (ст. 66). Меджлис рассматривает вопросы утверждения Государственного бюджета Туркменистана и отчет о его исполнении; рассматривает основные направления и программы политического, экономического и социального развития страны. Как отмечалось, нелогичным для формы правления данного государства является право Меджлиса рассматривать вопрос об одобрении программы деятельности Кабинета министров. Однако конституционно последствия одобрения или неодобрения такой программы не определены.
Компетенция Меджлиса закреплена в Конституции. Соответственно,
Меджлис:
принимает законы, вносит изменения и дополнения в Конституцию Туркменистана и законы, осуществляет контроль за их исполнением и их толкование;
рассматривает вопрос об одобрении программы деятельности Кабинета Министров; рассматривает вопросы утверждения Государственного бюджета Туркменистана и
отчёт о его исполнении; рассматривает основные направления и программы политического, экономического
и социального развития страны; решает вопросы о проведении всенародных референдумов;
назначает выборы Президента Туркменистана, депутатов Меджлиса, членов велаятских, этрапских, городских представительных органов и Генгешей;
учреждает государственные награды, награждает государственными наградами Президента Туркменистана, присваивает ему воинские звания и отличия;
ратифицирует и денонсирует международные договоры; решает вопросы изменения Государственной границы и административно-
территориального деления Туркменистана; рассматривает вопросы мира и безопасности.
Кроме того, Меджлис по представлению Президента назначает на должность и освобождает от должности председателя Верховного суда, Генерального прокурора, министра внутренних дел, министра адалат (п. 12 ст. 53).
Перечень полномочий не является закрытым, по Конституции Меджлис решает иные вопросы, отнесенные к его компетенции Конституцией и законами (п. 9 ст. 66).
Согласно Конституции на Меджлис возложена функция конституционного контроля по определению соответствия или несоответствия Конституции нормативных правовых актов органов государственной власти и управления
(п. 9 ст. 63).
278
Законодательное производство
Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Туркменистана, депутатам Меджлиса, Кабинету министров, Верховному суду.
Принятый Меджлисом закон передается Президенту на подпись. Президент наделен правом вето: в течение не позднее чем в двухнедельный срок он вправе возвратить закон со своими возражениями в Меджлис для повторного обсуждения и голосования. Палаты совместно с Президентом могут создать на паритетных началах комиссию для разрешения возникших разногласий. Вето Президента, хотя и имеет отлагательный характер, тем не менее оно относится к числу сильных. Его преодоление возможно только квалифицированным голосование в Парламенте: в том случае, если 2/3 Меджлиса подтвердит свое ранее принятое решение, то Президент обязан санкционировать закон. Президент Туркменистана не обладает правом отлагательного вето в отношении законов об изменениях и дополнениях в Конституцию и др. (ст. 53 Конституции).
В Республике действует институт делегированного законодательства. По действующей Конституции Меджлис может передавать право издавать законы по отдельным вопросам Президенту Туркменистана с обязательным последующим рассмотрением Меджлисом вопроса об их утверждении. Иными словами, в Туркменистане применяется механизм делегированного законодательства1.
Конституционно Меджлису запрещено передавать законодательные права по вопросам: 1) изменения Конституции; 2) уголовного и административного законодательства; 3) судопроизводства (ч. 2 ст. 64).
§ 6. Организация судебной власти
Судебная власть в Туркменистане принадлежит только судам. По Конституции судебная власть предназначена защищать права и свободы граждан, охраняемые законом государственные и общественные интересы.
Создание чрезвычайных судов и иных структур, наделенных полномочиями суда, не допускается. Судебная система состоит из Верховного казыета (суда) и подчиненных ему территориальных – областных и районных – казыетов. Судьи назначаются Президентом Туркменистана.
Конституция не содержит каких-либо предписаний относительно конституционного правосудия.
Согласно положениям раздела VI Конституции в Республике надзор за точным и единообразным соблюдением законов, актов Президента Туркменистана, Кабинета министров Туркменистана, постановлений Меджлиса Туркменистана возлагается на Генерального прокурора Туркменистана и подчиненных ему прокуроров. Прокурор участвует в рассмотрении дел в судах на основаниях и в порядке, установленных законом. Прокуратура осуществляет надзор за законностью оперативно-разыскной деятельности и расследованием уголовных дел (ст. 130). Единую централизованную систему органов прокуратуры возглавляет Генеральный прокурор Туркменистана.
1 Конституции государств Азии : в 3 т. Т. 2. С. 804.
279
§7. Территориальная организация страны
ипубличная власть на местах
По Конституции (ст. 23) государственная территория Туркменистана состоит из следующих административно-территориальных образований: велаятов (областей), этрапов (районов), шахеров (городов), приравненных к эртрапам (в них образуются органы государственного управления), а также шахеров, поселков и оба (на этом уровне административно-территориального деления учреждаются органы местного самоуправления).
Как следует из Основного закона страны, государственная власть на местах осуществляется местными представительными и исполнительными органами в порядке, установленном Конституцией и законами Туркменистана (ст. 67). Соответственно местная власть состоит из представительных и исполнительных органов, которые действуют в пределах их компетенции. При этом местную власть в велаятах, городах с правами велаята, этрапах и городах с правами этрапа осуществляют местные представительные и исполнительные органы, а в городах в этрапе, посёлках, генгешликах – органы местного самоуправления – генгеши (ст. 48).
Ввелаяте, городе с правами велаята, этрапе, городе с правами этрапа образуются представительные органы – Халк Маслахаты, члены которых избираются гражданами соответствующих административно-территориальных единиц сроком на четыре года в порядке, установленном законодательством Туркменистана. Конституционно закреплены полномочия Халк Маслахаты: участие в организации выполнения программ экономического, социального и культурного развития; утверждение местного бюджета и отчёта о его исполнении; оказание содействия в соблюдении законности и охране общественного порядка, защите прав и законных интересов граждан и др. (ст. 110).
Исполнительную власть на местах осуществляют хякимы: (а) хякимы велаятов – в велаятах, (б) хакимы шахеров – в шахерах, (в) хакимы этрапоав –
вэтрапах. Все они являются представителями главы государства на местах, назначаются и освобождаются им и подотчетны ему (ст. 111 Конституции).
Хякимы осуществляют руководство деятельностью органов управления на местах, обеспечивают исполнение Конституции, законов Туркменистана, актов Президента Туркменистана, Кабинета Министров Туркменистана, постановлений Меджлиса. В пределах их компетенции хякимы принимают постановления, обязательные для исполнения на подведомственной территории. Функции и полномочия хякимов, порядок их деятельности и взаимоотношений с другими органами власти и управления определяются законом.
По Конституции систему местного самоуправления образуют генгеши и органы территориального общественного самоуправления. Генгеши – это представительные органы народной власти на территории шахеров, поселков и генгешликов. Они избираются непосредственно населением; срок их полномочий составляет 3 года. Порядок образования и деятельности генгешей и органов территориального общественного самоуправления, а также их взаимоотношения с органами государственной власти определяются законом.
Всоответствии с Конституцией генгеши: определяют основные направления экономического, социального и культурного развития своих террито-
280
рий; формируют и утверждают бюджет и составляют отчет о его исполнении; устанавливают местные сборы и порядок их взимания; определяют меры по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды; решают иные вопросы, отнесенные законом к их компетенции.
В пределах их компетенции генгеши принимают решения, обязательные для исполнения на подведомственной территории.
Из своего состава генгеш избирает арчина, который руководит работой Генгеша и подотчетен ему. Арчины обеспечивают выполнение решений Генгешей, актов органов государственной власти и управления, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 117).
§ 8. Вооруженные силы и полиция в государственном механизме
Туркмения, как уже отмечалось, является страной с большой территорией
исравнительно небольшим населением; соответственно она находится в окружении стран значительно более мощных демографически: Азербайджана – с населением около 10,2 млн, Казахстана – около 17 млн, Узбекистана – более 31 млн, Афганистана – свыше 20 млн, Ирана – около 65 млн. Очевидно, что отмеченное обстоятельство, а равно отсутствие явных врагов предопределили нейтральный статус Туркмении, его взаимоотношения как с отмеченными, так
идругими государствами. По Конституции 2016 г. Туркменистан обладает статусом постоянного нейтралитета, признанного мировым сообществом и закрепленного на основании закона. Постоянный нейтралитет Туркменистана является основой его внутренней и внешней политики (ст. 2). А согласно ст. 9 Конституции «Туркменистан, являясь полноправным субъектом мирового сообщества, придерживается во внешней политике принципов постоянного нейтралитета, невмешательства во внутренние дела других стран, отказа от применения силы и участия в военных блоках и союзах, содействия развитию мирных, дружественных и взаимовыгодных отношений со странами региона и всеми государствами мира».
Считается, что из всех государств бывшего СССР Туркменистан является наиболее нейтральным. Так, Туркменистан, с одной стороны, не заключил инициированный Россией Договор о коллективной безопасности, с другой – не стал участником «проатлантического» блока ГУАМ (Грузия, Украина, Азербайджан, Молдова) (в последнее время из его состава вышел Узбекистан); нейтральную политику Туркменистан занимал в отношении афганской войны, поддерживая ровные отношения как с талибами, так и с «Северным альянсом». Присоединившись к СНГ, Туркменистан так и не стал полноправным участником этого объединения; в определенной мере ассоциированный статус страны в составе СНГ можно объяснить политикой проводимого нейтралитета.
Придерживаясь принципа нейтралитета, Туркменистан участвует в ряде международных организаций. Достаточно развиты экономические отношения с КНР; предполагается строительство в Китае газопровода. По соглашению Ашхабад обязался в течение 30 лет с 2009 г. ежегодно поставлять в КНР по 30 млрд м3 природного газа с месторождений правобережья Амударьи. В 2007 г. с представителями ЕС подписано соглашение об обеспечении доступа британских компаний к туркменским газовым ресурсам.
Несмотря на нейтральный статус, Туркменистан располагает собственными Вооруженными силами. Симптоматично, что положение Конституции 2016 г. о том, что «для защиты государственного суверенитета и безопасности