Материал: Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2
286
ской Республики от 29 мая 2000 г. № 52 «Об официальном языке Кыргызской Республики». Служит языком межнационального общения и способствует интеграции Кыргызской Республики в мировое сообщество. В Кыргызской Республики проживает более 90 народностей, представители которого используют русский язык. Согласно ст. 32 Закона граждане Кыргызской Республики вправе обращаться в органы государственной власти и местного самоуправления на официальном языке. Органы государственной власти и местного самоуправления принимают и рассматривают документы, которые подаются гражданами на официальном языке.
Основной закон страны гарантирует представителям всех этносов, образующих народ Кыргызстана, право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ч. 3 ст. 10)1.
§ 2. Конституционная история. Действующая Конституция Кыргызстана
СХIII по ХVI вв. территория современного Кыргызстана находится под властью монголо-татарских племен, в ХIХ в стала частью Кокандского ханства, в 1860–1870 гг. стала частью Российской империи, земли включены в Туркестанское генерал-губернаторство.
Советская власть установлена на территории страны с ноября 1917 г. по июнь 1918 г. 14 октября 1924 г. в резолюции национально-государственного размежевания образована Кара-Киргизская автономная область в рамках РСФСР, ставшая с 25 мая 1925 г. Киргизской автономной областью, а с 1 февраля 1926 г. – Киргизской АССР.
Конституция Киргизской АССР принята 30 апреля 1929 г.; 5 декабря 1936 г. была образована Киргизская ССР, ее Конституция принята 23 марта
1937 г.
Спринятием Декларации о государственном суверенитете 15 декабря 1990 г. Киргизская ССР переименована в Кыргызскую Республику (Кыргызстан). Государственная независимость Кыргызстана провозглашена 31 августа
1991 г.
Собретением независимости Верховным Советом 5 мая 1993 г. принята Конституция Кыргызстана, которая многократно изменялась (в 1995 г. существенные изменения на основе референдума, а также законами от 16 февраля 1996 г. и 17 октября 1998 г.).
Изменения Конституции в немалой степени связаны были с особенностями закрепленных в ней статусов высших органов государства и прежде всего институтом президента. Это период правления Президента Аскара Акаева, который был избран до принятия Конституции 1993 г.; соответственно его полномочия были продлены («в незачет» был принят первый срок президентства). Поправки 2003 г. были одной из причин, начавшихся в 2004 г. протестов против Президента Акаева, приведшие в 2005 г. к политическому кризису («тюльпановой революции»), вызвавшему отставку действующего главы государства. Одновременно начата была конституционная реформа, ко-
1 Конституции государств Азии : в 3 т. Т. 2: Средняя Азия и Индостан. С. 454.
287
торая привела к принятию в ноябре и декабре 2006 г. двух новых вариантов конституций – так называемых парламентской и президентской моделей развития страны. Межклановые противоречия между Президентом и Премьерминистром породили новые протесты оппозиции. Новый импульс протестным акциям придало решения Конституционного суда Кыргызии от 14 сентября 2007 г., в котором обе принятые конституции признаны неконституционными по процедурным основаниям1.
После отстранения от власти первого Президента Кыргызстана А. Акаева на референдуме 21 октября 2007 г. одобрена новая редакция Конституции Кыргызской Республики.
21 октября 2007 г. Президент страны инициировал принятие на референдуме новой (седьмой) Конституции.
Однако и она не примирила враждующие стороны. Конфликт все более приобретал черты гражданской войны в стране. Следующий Президент был смещен в результате народных протестов.
Участие международных организаций, активные действия конструктивной оппозиции в конечном счете способствовали стабилизации ситуации
встране. Не без влияния международных структур 27 июня 2010 г. на референдуме была принята новая Конституция, которая ознаменовала собой прогрессивный и новый этап в конституционно-правовой истории Кыргызстана.
Согласно ст. 1 Закона Кыргызской Республики «О введении в действие Конституции Кыргызской Республики» Конституция Кыргызской Республики вступает в силу со дня официального опубликования результатов референдума (кроме положений раздела третьего, глав второй и третьей раздела четвертого, разделов пятого-шестого, которые вступили в силу со дня первого заседания вновь избранного Жогорку Кенеша Кыргызской Республики). Статья 2 Закона предписывает утвердить Декрет Временного Правительства Кыргызской Республики № 39 от 19 мая 2010 г. «О Президенте Кыргызской Республики на переходный период; п. 2 этой же статьи устанавливает, что срок полномочий Президента на переходный период до 31 декабря 2011 г.; п. 3 Закона содержит предписание о наделении на переходный период Председателя Временного Правительства Отунбаеву Розу Исаковну полномочиями Президента Кыргызской Республики.
Согласно п. 6 Президенту на переходный период запрещено состоять
вполитических партиях, он обязывается соблюдать политическую нейтральность и воздерживаться от любых действий, связанных с поддержкой какойлибо политической партии. В п. 7 установлена обязанность публичных властей обеспечить проведение свободных, честных и прозрачных выборов Президента и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики.
1Европейская комиссия «За демократию через право» (Венецианская комиссия) сочла решение суда объявить неконституционным весь текст действующей конституции «крайне необычным, если не беспрецедентным» и подчеркнула возможные последствия в случае, если все действия, осуществленные по бывшим конституциям, лишатся правовой базы. Она также подвергла критике последнюю конституцию за чрезвычайное усиление роли президента (Научно-правовой комментарий к Конституции Кыргызской Республики. – Изд. 3-е / авт.-сост. К. М. Осмоналиев, Р. Ш. Азыгалиев, Т. А. Жумабекова. отв. ред. проф. К. М. Осмоналиев. Бишкек: Алтын Принт, 2014).
288
В п. 3 Закона констатируется: «принимая во внимание историческое значение первой Конституции Кыргызской Республики считать Днем Конституции Кыргызской Республики 5 мая». Положения ч. 2 ст. 30 (требующие внесения изменений в действующие УПК, УК) вступили в силу с 1 января 2011 г. 28 декабря 2016 г. в Конституцию внесены поправки, принятые на референдуме 11 декабря 2016 г.
§ 2.2. Форма и структура Конституции 2010 г. Порядок внесения изменений в Конституцию
По юридической форме Конституция Кыргызстана представляет собой единый систематизированный кодифицированный акт.
Структура Конституции отвечает стандартам такого рода документов и охватывает такие структурные компоненты, как:
Преамбула.
Раздел первый «Основы конституционного строя» (ст. 1–15).
Раздел второй «Права и свободы человека и гражданина: глава первая «Основные права и свободы» (ст. 16–20); глава вторая «Права и свободы человека» (ст. 21–49); глава третья «Гражданство. Права и обязанности гражданина» (ст. 50–59).
Раздел третий «Президент Кыргызской Республики» (ст. 60–69).
Раздел четвертый «Законодательная власть Кыргызской Республики»: глава первая «Жогорку Кенеш» (ст. 70–73); глава вторая «Полномочия Жогорку Кенеша» (ст. 74– 78); глава третья «Законодательная деятельность» (ст. 79–82).
Раздел пятый «Исполнительная власть Кыргызской Республики» (ст. 83–92). Раздел шестой «Судебная власть Кыргызской Республики» (ст. 93–103). Раздел седьмой «Иные государственные органы» (ст. 104–109).
Раздел восьмой «Местное самоуправление» (ст. 110–113).
Раздел девятый «Порядок внесения изменений в настоящую Конституцию» (ст. 114).
Конституцией (ст. 114) установлен специальный порядок изменения Конституции: 1) Закон о внесении изменений в настоящую Конституцию может быть принят назначаемым Жогорку кенешем (парламентом) референдумом; 2) изменения в положения в Конституцию (кроме первого, второго и девятого разделов) могут быть внесены парламентом по предложению большинства от общего числа депутатов Жогорку кенеша либо по инициативе не менее 300 тысяч избирателей1.
Действует так называемое правило «двойного вотума» при принятии закона о поправках2: закон о внесении изменений в Конституцию Жогорку кенеш принимает не позднее 6 месяцев со дня его внесения притом, что за него должно проголосовать большинство не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Жогорку кенеша, причем «после проведения не менее трех
1В соответствии с Законом Кыргызской Республики от 16 ноября 2011 г. № 212 «О народной законодательной инициативе в Кыргызской Республики» и иными нормативными правовыми актами, проекты законов, подлежат обязательному рассмотрению Жогорку Кенешем. Как и в Конституции, правом народной законодательной инициативы наделены 10 тыс. избирателей. Однако в п. 2 ст. 1 Закона записано, что в Кыргызской Республике народная инициатива принадлежит не менее 300 тыс. избирателей по проектам законов о внесении изменений в положения третьего, четвертого, пятого, шестого, седьмого и восьмого разделов Конституции Кыргызстана. Установлено, что положения п. 2 ч. 2 ст. 1, предусматривающие право внесения в порядке народной инициативы проекта закона о внесении изменений в Конституцию Кыргызстана, вступают в силу с 1 сентября 2020 г.
2Конституции государств Азии : в 3 т. Т. 2. С. 449–492.
289
чтений с перерывом между чтениями в 2 месяца». Кроме того, по инициативе не менее двух третей от общего числа депутатов Жогорку кенеша закон о внесении изменений в настоящую Конституцию может быть вынесен на референдум. Принятый закон подлежит подписанию Президентом (это его конституционная обязанность). Конституция не может быть изменена во время чрезвычайного и военного положения (п. 5 ст. 114). Для оценки порядка частичного пересмотра Конституции Кыргызстана принципиально важны положения Закона Кыргызской Республики «О введении в действие Конституции Кыргызской Республики», согласно которому (ст. 4) положения ч. 2 ст. 114 Конституции Кыргызской Республики, предусматривающие порядок внесения изменений в Конституцию Кыргызской Республики Жогоку Кенешем вступают в силу с 1 сентября 2020 г. Таким образом, июньским референдумом 2010 г. был введен запрет на любое изменение Основного закона до 1 сентяб-
ря 2020 г.
Попытки отдельных депутатов Жогорку кенеши путем использования права законодательной инициативы (внесение в октябре 2014 г. законопроекта о поправке в Конституцию – «О внесении изменения в Закон Кыргызской Республики «О введении в действие Конституции Кыргызской Республики» отменить мораторий на внесение поправок и изменений в Конституцию вы-
звали неоднозначную реакцию как среди Парламентариев, так и в самом обществе»)1.
§ 3. Форма государственного правления и конституционная система высших органов государства
Кыргызстан – единственная страна в регионе (в Средней Азии) с Парла- ментско-президентской формой правления (отчасти, как отмечалось, после внесенных в 2011 г. поправок в этом направлении начала движение Республика Узбекистан). Очевидно правильнее сказать, что по конституционной конструкции власти форма правления в Кыргызстане ближе к парламентскому правлению. Новая Конституция существенно расширила и права Парламента, и права депутатов.
Согласно Конституции государственная власть в Кыргызской Республике основывается на принципах: верховенства власти народа, представляемой и обеспечиваемой всенародно избираемыми Жогорку кенешем и президентом; разделения государственной власти; открытости и ответственности государственных органов, органов местного самоуправления перед народом и осуществления ими своих полномочий в интересах народа; разграничения функций и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 3). Несмотря на то обстоятельство, что Президент Кыргызстана избирается всеобщими прямыми выборами (этот способ избрания определен не Конституцией, а конституционным законом), содержание его компетенции, характер взаимоотношений с Парламентом и Правительством указывает на то, что данный государственный институт не занимает ключевых позиций в системе верховной власти. Среди конституционно предоставленных ему полно-
1 См. : http://www.24kg.org/perekrestok/188586-opyat-konstituciyu-pod-nozh.html.
290
мочий нет полномочий связанных с формированием правительства, участием в сфере осуществления исполнительной власти.
Более того, такие типичные для главы государства полномочия во внешнеполитической сфере, как ведение переговоров и санционирование международных договоров, назначение глав дипломатических представительств Кыргызской Республики в иностранных государствах и постоянных представителей в международных организациях и отзыв их, Президент осуществляет «по согласованию с Премьер-министром» (п. 2 и 4 ч. 6 ст. 64).
В соответствии с Конституцией Жогорку кенеш утверждает программу деятельности Правительства, определяет структуру и состав Правительства, за исключением членов Правительства – руководителей государственных органов, ведающих вопросами обороны и национальной безопасности; принимает решение о доверии Правительству; принимает решение о выражении недоверия Правительству (п. 1, 3, 4 ч. 3 ст. 64).
Именно Жогорку кенеш:
(1)вводит чрезвычайное положение в случаях и порядке, предусмотренных конституционным законом; утверждает или отменяет указы Президента по этому вопросу;
(2)решает вопросы войны и мира; введения военного положения; объявления состояния войны; утверждения или отмены указов Президента по этим вопросам;
(3)решает вопрос о возможности использования Вооруженных сил Кыргызской Республики за ее пределами при необходимости выполнения межгосударственных договорных обязательств по поддержанию мира и безопасности;
(4)устанавливает воинские звания, дипломатические ранги и иные специальные звания Кыргызской Республики (п. 1–4 ч. 5 ст. 64).
По Конституции высшим органом исполнительной власти Кыргызской Республики является Правительство. Его формирование связано с применением процедуры инвеституры: кандидат на должность Премьер-министра вносит в Жогорку кенеш программу, структуру и состав Правительства (ч. 1 ст. 84). В случае неутверждения этой программы, равно как и неопределения структуры и состава Правительства, Президент назначает досрочные выборы в Жогорку кенеш (ч. 6 ст. 84). Правительство подотчетно Жогорку кенешу и ответственно перед ним. Конституционно Премьер-министр обязан ежегодно представлять в Жогорку кенеш отчет о работе Правительства. Жогорку кенеш по инициативе одной трети от общего числа депутатов Жогорку кенеша может рассмотреть вопрос о выражении недоверия Правительству.
Отмеченные положения позволяют сделать вывод о парламентском правлении в Кыргызской Республике. Конституционная практика и соотношение партийных фракций в составе Парламента могут усиливать (или ослаблять) позиции Президента. В таком случае «смещение» верховной власти в сторону вполне реально и квалификация формы правления в качестве так называемой «парламентско-президентской», очевидно, оправданна. Если же стоять на позиции юридически зафиксированных в Основном законе конституционных смыслов, то сделанный вывод о парламентском правлении является единственно правильным.
Конституционную систему высших органов государства в Кыргызстане представляют Президент, Жогорку кенеш (Парламент), Правительство и Верховный суд.