Материал: Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2
366
Таким образом, можно сказать, что новейшие конституции государств Африки отражают ценности мирового конституционализма и тем самым подчиняют национальные публичные порядки универсальным конституционным стандартам. В то же время следует иметь в виду, что также в особенности характерно для рассматриваемой группы стран, закрепляемые в национальных конституциях идеалы зачастую выступают не столько отражением действительности, сколько целью, достижение которой обусловлено действием многих факторов.
В политологической литературе отмечается, что «конституции целого ряда государств характеризуются непоследовательностью и противоречивым отношением к базовому принципу разделения властей, который во многих странах Африки (равно как и Азии) до недавнего времени отрицался или признавался частично, что самым непосредственным образом сказывалось на характере государственного и политического режима». Представляется, что, действующие конституции абсолютного большинства стран Африки, напротив, достаточно последовательно закрепили в национальных основных законах принцип разделения властей, а нередко и механизмы его обеспечения. Для конституций таких стран типичной является следующая схема (можно сказать, конституционная формула): исполнительную власть (не только де-факто, но и де-юре эта власть, видимо, признается «первой» властью) осуществляет президент (назначаемые им вице-президент/ы) и правительство; законодательную – парламент (одноили двухпалатный, притом что президент наделяется законодательными полномочиями, законы могут приниматься/отменяться референдумом, в ряде стран их конституциями признается право законодательной инициативы); судебную власть – конституционно предусмотренные суды. Это, можно сказать, классическая модель разделения властей, которая в большинстве стран Европы интерпретируется национальными конституциями не так определенно.
Следует иметь в виду, что для африканских государств (как и для государств иных регионов мира) не существует единого стандарта в выборе модели верховной власти. Действительно, как отмечалось, в этой группе стран заметен интерес к сильной президентской власти. Наряду с этим далеко не единичны случаи иного выбора. Так, иногда ветви власти в национальных конституциях представлены в иной, чем это характерно для субпрезидентского правления, последовательности, что указывает на выбор иной конструкции верховной власти страны. Так, согласно ст. 61 Конституции Руанды («Ветви власти») «ветвями власти являются следующие: 1) законодательная власть; 2) исполнительная власть; 3) судебная власть». Казалось бы, что положение ст. 97 о том, что «исполнительная власть принадлежит Президенту Республики и Кабинету», что «премьер-министр назначается на должность и освобождается от должности Президентом» (ст. 116), что Кабинет несет ответственность перед Президентом и Парламентом» (ст. 117)1 уточняет месторасположение ветвей власти в системе разделения властей (склоняясь к той или иной разновидности президентского правления). Однако положения Конституции о вотуме доверия Парламента в отношении правительственных программ
1 Конституции государств Африки и Океании : сборник. Том 2. Восточная Африка. С. 585.
367
(ст. 127), пространный перечень форм парламентского контроля за деятельностью Правительства (ст. 128), о вотуме недоверия Правительству или одному или нескольким его членам (ст. 129) 1 указывают на сильные позиции Парламента в системе власти.
Нетипичной для африканских государств является форма правления в Федеративной Республике Сомали. Отмеченная атипичность – в статусе Президента, который избирается на «совместной сессии» палат Федерального парламента (ст. 89) и является главой государства с объемом полномочий, характерным для парламентской формы правления. Исполнительная власть конституционно вверяется Совету министров – «высшему исполнительному органу Федерального правительства (ст. 97). При этом, согласно Конституции, Народная палата (нижняя палата Федерального парламента) полномочна выражать недоверие Премьер-министру, Совету министру (ст. 69)2.
Современные конституции африканских государств, вне зависимости от принадлежности к той или иной правовой семье, как правило, обособляют институт прав и свобод в отдельных главах, разделах, структурных частях основного закона, в целом достаточно детально закрепляют правовой статус личности. Из принципа формального равенства проистекает запрет на дискриминацию в зависимости от пола, места жительства, социального положения, национальной, расовой, кастовой принадлежности. Как правило, конституции закрепляют гендерное равенство в правах (что в действительности не соблюдается3). Конституционно закрепляется предусмотренный Международным биллем о правах широкий набор гражданских, политических и социальных прав и свобод. Так, в Конституции Бурунди правам и свободам посвящен раздел II. «О Хартии основных прав и обязанностей человека и гражданина» (ст. 19–74)4, в Конституции Джибути – раздел II. «О правах и обязанностях чело-
1Конституции государств Африки и Океании : сборник. Том 2. Восточная Африка. С. 587–588.
2Там же. С. 638, 627.
3В Африке, несмотря на уверения властей о месте женщин в управлении делами государства, их политическое участие остается ограниченным. Такая ситуация имеет место во многих странах континента (Бенин, Буркина-Фасо, Того и др.). Представляя в таких странах более половины всех избирателей, женщины не имеют соответствующего представительства в законодательных органах. Так, в Парламенте (Национальном собрании) Бенина удельный вес женщин в 1987 г. равен был 9 %,
аспустя 20 лет (по состоянию на 2007 г.) доля женщин в национальном Парламенте составляет всего 8,43 %. В Буркина-Фасо женщина была избрана в Парламент только в 1977 г. Подобная статистика имеет место и в Парламентах других африканских стран; она обусловлена положением женщины в обществе, является следствием как вековых традиций в африканских обществах, так и искусственно создаваемыми находящимися у власти организованными политическими силами препятствий. В странах, в особенности тех, которые подверглись влиянию ислама, статус женщин, рассматривается ниже статуса мужчины; существует устойчивое предубеждение о том, что у женщин нет права участвовать в принятии политических решений, ее роль ограничена сугубо сферой домашнего быта. Как отмечается в специальной литературе, такое положение поддерживается еще со школы, где законы по борьбе с неграмотностью ограничиваются «домашним» пространством и мало имеют отношения к социально-экономической и культурной тематике, которые оказывают влияние на жизнь женщин, на условия труда, на вековые устои, на бедность и безработицу (см. об этом: Онтсугу Ролланд Жорж. Парламент в условиях нового конституционализма и демократических преобразований в Африке на рубеже XX–XXI веков : на примере Республики Бенин, БуркинаФасо : автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2009).
4Конституции государств Африки и Океании : сборник. Том 2. Восточная Африка. С. 23–30.
368
века» (ст. 10–19) 1, в Конституции Кении – глава четвертая «Билль о правах» (ст. 19–59)2, в Конституции Республики Маврикий – глава II. «Защита основных прав и свобод личности» (ст. 3–18)3, в Конституции Республики Малави – глава 4. «Права человека» (ст. 15–44, притом, что обособлены ст. 23 «Права детей» и ст. 24 «Права женщин»), в Конституции Республики Мозамбик – глава II. «Права, свободы и обязанности» (ст. 48–111), в Конституции Руанды
– глава IV (ст. 12–43), в Конституции Эритреи – глава III. «Основные права, свободы и обязанности» (ст. 14–29)4, в Конституции Эфиопии – глава 3. «Основные права и свободы» (в главе обособлены права человека и демократические права) (ст. 13–44)5. Аналогична конструкция Конституции Конституция Объединенной Республики Танзания, включающая специальную главу «Основные права и свободы6, и т. д.
Конституционно африканские государства обязываются оказывать помощь и содействие отсталым в развитии этническим группам, слоям населения, включая оказание помощи социальным группам населения, проживающих в отдаленных и труднодоступных районах страны. В этой связи примечательно Шестое приложение к Конституции Кении «Переходные и последующие положения», которым определяются «действующие обязательства закона и права» (правительства страны, публичных властей) по отношению к обеспечению конституционно закрепленных основных прав и свобод7.
Принципиально значимо, что конституции отдельных государств Африки закрепляют особую в технико-юридическом отношении конструкцию открытого перечня прав и свобод, не свойственную, к примеру, конституциям государств Европы. Согласно ст. 29 («Остаточные права») Конституции Эритреи «права, перечисленные в данной главе, не должны исключать другие права, исходящие из духа данной Конституции, и принципы общества, основанные на социальной справедливости, демократии и букве закона»8.
В то же время следует обратить внимание и на то, что конституционная система прав и свобод нередко отличается излишней декларативностью, отсутствием реальных гарантий. Реализация прав и свобод оказывается зависимой от материального благополучия, принадлежности к правящему классу, институтам традиционного общества. Нередко основные права ограничиваются не только по общепризнанным правовым основаниям (в интересах защиты общественной морали и правопорядка, защиты прав и свобод), но и по мотивам политической целесообразности. Неэффективными, как того требуют ме- ждународно-правовые стандарты, являются предусмотренные национальными конституциями учреждения и механизмы защиты прав личности. Закрепленный в национальный конституциях институт судебной правовой защиты не
1Конституции государств Африки и Океании : сборник. Том 2. Восточная Африка. С. 76–77.
2Там же. С. 103–120.
3Там же. С. 266.
4Там же. С. 900–904.
5Там же. С. 919–932.
6Там же. С. 675–684.
7Там же. С. 230–240.
8Там же. С. 904.
369
получил развития, поскольку граждане ограничены в доступе к правосудию, к квалифицированной юридической помощи.
Современные конституции африканских государств не устраняют асимметрии в системе властеотношений. В механизме разделения властей судебная власть фактически не является однопорядковой с исполнительной и законодательной ветвями власти1. Проблемностью отличается важнейшая составляющая конституционного регулирования – организация верховной публичной власти.
Действие конституционных институтов в большинстве африканских государств и в новейших условиях имеет существенную специфику. Это в особенности касается практики проведения общенациональных выборов, прежде всего выборов президента страны. Нередко такие выборы порождают сложный конституционный кризис, иногда перерастающий в гражданскую войну в стране.
Так, 31 октября (первый тур) и 28 ноября 2010 года (второй тур) в Кот-д’Ивуаре (прежнее название государства – Берег Слоновой Кости) состоялись первые за десять лет президентские выборы. Данные выборы стали первыми в стране с 2000 года; их проведение было первоначально запланировано на 2005 г., но несколько раз откладывалось из-за гражданской войны и трудностей в организации процесса голосования. Наблюдатели от Европейского Союза признали выборы соответствующими демократическим нормам, однако негативно отозвались о медленной процедуре подсчета голосов. Во второй тур прошли действующий президент Лоран Гбагбо, пользующийся поддержкой на юге страны, и лидер оппозиции – бывший премьер-министр Алассан Уаттара, пользующийся поддержкой населения северной части страны. 2 декабря 2010 г. Независимая избирательная комиссия (НИК) объявила предварительные результаты, согласно которым Алассан Уаттара победил во втором туре, набрав 54 % голосов избирателей. Однако президент конституционного совета (КС) немедленно объявил данные результаты недействительными, а на следующий день конституционный совет объявил победителем Лорана Гбагбо. И Гбагбо, и Уаттара объявили себя победителями и принесли президентскую присягу. Одновременно Уаттара был признан президентом мировым сообществом. Но Лоран Гбагбо, который правил страной с 2000 г., отказался передать власть, что в дальнейшем привело к вооруженным столкновениям сторонников двух президентов. По данным Красного Креста, в боях погибли более 11 тыс. чел. Только в начале апреля 2011 г. при поддержке международных сил сторонники Уаттара захватили резиденцию Гбагбо в Абиджане. Сам экс-президент был отправлен в тюрьму2.
Несколько сходная ситуация сложилась в Венесуэле. На выборах 20 мая 2018 г. президентом страны был избран Н. Мадуро. За него отдали голоса 67,84% принявших участие в голосовании избирателей (участие в выборах приняли 46,7% избирателей от общего их количества – всего 20 млн. Примерно 40 государств (включая 14 государств Латинской Америки, ОАГ) отказались признать легитимность результатов президентских выборов. В том же году Верховным судом страны избранный президент был приведен к присяге и вступил в должность. 23 января 2019 г. спикер Национальной ассамблеи (однопалатного парламента) Хуан Гуайдо провозгласил себя временно исполняющим обязанности Президента страны. Неконституционное решение Гуайдо поддержали практически все западные государства. Между тем население страны в большей своей части поддерживало избранного Президента. На стороне Н. Мадуро были также силовые структуры государства, армия прежде всего. Гуайдо в ультимативной форме предложил
1См. : Политические системы современных государств : энциклопедический словарь: В 4 т. Т. 4: Африка.
2http://ru.wikipedia.org/wiki/Президентские выборы в Кот-д’Ивуаре (2010).
370
армии в срок до 23 февраля 2019 г. «определиться», чью сторону они будут поддерживать.
Подобные ситуации в принципе хорошо известны новейшей конституционной истории латиноамериканских стран. Так, ранее (в 2010 г.) небезконфликтно проходили выборы президента в Бурунди1.
Для большинства стран африканского континента характерно закрепление в действующих национальных конституциях республиканского строя. Негативное отношение к монархическому правлению в немалой степени связано с отношением к бывшим метрополиям.
Так, Кения, являвшаяся бывшей колонией Великобритании, на первоначальном этапе избирает Вестминстерскую модель правления: британский монарх – глава государства, двухпалатный парламент (скорее всего, сконструированный по англоамериканскому образцу и состоявший из Палаты представителей и Сената), конституционное признание многопартийной системы. Однако с укреплением центральной власти (процессами централизации власти) в 1964 г. в Конституции Кении закрепляется президентская (субпрезидентская) модель власти. Одновременно наблюдается процесс укоренения авторитарных начал в государственном управлении: запрет оппозиционной партии и фактическое утверждение однопартийной системы; аннулируется принцип бикамерализма; складывается жесткая зависимость регионов от центра (центрального правительства), упраздняются провинциальные советы; законодательно устанавливаются неправовые основания для ограничения прав и свобод. Принятая в 1974 г. пропрезидентская Конституция явилась консолидаций ранее принятых конституционных законов. Потребовалось длительное время, вмешательство международного сообщества для устранения этих негативных явлений.
Новейшие конституции африканских стран в принципе отличаются инвариантностью в выборе модели верховной власти. Хотя, безусловно, в современных конституциях африканских стран приоритет отдается неоклассическим моделям организации власти – субпрезидентским и квазиполупрезидентским формам правления. Для ряда стран характерен монархический строй, отличающийся сильными прерогативами главы государства (Катар, Кувейт, Лессото, Непал (до 2007 г.), Марокко, Объединенные Арабские Эмираты, Саудовская Аравия, Свазиленд). В системе верховной публичной власти этих стран центральное место принадлежит главе государства – монарху. Парламентские формы правления по объективным и субъективным причинам не имеют широкого распространения. Примечательно то обстоятельство, что на африканском континенте не сохранилось абсолютных монархий, упраздненных уже в начальный период деколонизации.
В то же время «родимые пятна» абсолютистского режима имели проявления и в условиях республиканского правления. В частности, в последней трети ХХ в. в ряде стран Африки сложился институт пожизненного президента (Заир, Малави, ЦентральноАфриканская Республика, Тунис, Уганда), являющийся основой антидемократических режимов и по своей сути близкий к самым одиозным монархическим формам правления. В этом случае глава государства занимал свой пост десятилетиями, часто даже без формальных избирательных процедур, и обладал неограниченной, часто приводящей к многочисленным злоупотреблениям властью. Нередко и сами конституции закрепляли пожизненное президентство.
1 http://ru.wikipedia.org/wiki/Президентские выборы в Кот-д’Ивуаре (2010).