Материал: Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

371

В новейшее время наблюдается стремление конституционных законодателей учредить в основных законах механизмы, исключающие подобные проявления. В частности, принятая в 2012 г. Конституция Сирийской арабской Республики взамен архаичной Конституции 1973 г. предприняла попытку модернизировать институт главы государства: основные нормы увеличили минимальный возраст президента с 34 до 40 лет, при этом кандидат на эту должность должен быть женат на «гражданке Сирии и проживать в Сирии постоянно»; по новой Конституции он может избираться не более чем на два срока по 7 лет; неоднократное избрание, как это было ранее, формально-юридически не предусмотрено (фактически же это не исключено).

Выбор той или иной формы правления далеко не всегда согласуется с существующими государственно-правовыми и политическими реалиями, вследствие чего произвольно навязанная модель власти носит временный характер. Так, в 1976–1979 гг. была искусственно установлена монархия в Центрально-Африканской империи – ныне ЦентральноАфриканская республика. В 2007 г. в результате действия внутриполитических факторов (в том числе непопулярности монарха) Непал расстался с монархией, а в 2008 г. принятая Конституция закрепила республиканскую форму правления1.

Воспринятая конституциями большинства африканских государств модель государственного правления способствует тому, что конституционно и фактически в большинстве африканских (равно как и азиатских) государств глава государства обладает широкими полномочиями в самых разных сферах общественной жизни2. Кроме того, возглавляя правящую политическую партию или движение, президент, таким образом, является центральной фигурой (высшим должностным лицом в системе власти), причем не только в государственном механизме (включая вооруженные силы), но и в политической системе страны. Для подавляющего большинства государств Африки характерно и то, что глава государства одновременно является и главой исполнительной власти или же, обладая пропрезидентским большинством в парламенте, контролирует исполнительную власть (состав правительства, проводимый им курс и др.). В этой связи правительство чаще ответственно не перед парламентом, а перед главой государства, работает под его контролем. Можно сказать, что положения ст. 33 (2) Конституции Объединенной Республики Танзания о том, что «Президент является главой государства, главой правительства и Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами», ст. 34 (1) о том, что «Президент назначает Премьер-министра»3, являются типичными для конституций многих африканских государств. Примечательной в этой связи

1Примечательны, что конституции отдельных стран с республиканской формой правления предусматривают юридическую возможность реставрации монархии. Так, согласно ст. 4 Конституции Бурунди «положение и вопрос о восстановлении монархии может стать предметом референдума. Любая партия, выступающая за реставрацию монархии мирным способом, имеет право функционировать» (С. 21).

2Однако есть и исключения. Согласно Конституции Эфиопии (ст. 45) «Федеративная Демократическая Республика Эфиопия имеет парламентскую форму правления» (С. 932). По Конституции высшую исполнительную власть осуществляют Премьер-министр и Совет министров, которые «несут ответственность перед Палатой народных представителей» (п. 1 и 2 ст. 72).

3Конституции государств Африки и Океании : сборник. Том 2. Восточная Африка. С. 684, 696. Аналогичные положения содержатся в абсолютном большинстве конституций африканских стран:

вконституциях Бурунди (ст. 95,109), Джибути (ст. 21), Кении (ст. 131), Союза Коморских островов (ст. 12), Эритреи (ст. 39), Маврикий (ст. 28, 58), Мозамбика (ст. 146) и др.

372

является Конституция Республики Уганда от 8 октября 1995 г. (в ред. от 20 апреля 2015 г.). Согласно ст. 98 «Президент Уганды является главой государства, главой Правительства, главнокомандующим народных сил обороны и источником справедливости… Президент должен иметь приоритет перед всеми должностными лицами в Уганде, далее, в порядке убывания, следуют: Ви- це-президент, Спикер и Верховный судья»1.

При этом президентство может не ограничиваться определенными сроками. К примеру, в Конституции Джибути говорится о том, что Президент может быть переизбран при соблюдении указанных в Конституции условий – достижении возраста 23 лет и не более 70 лет на день выдвижения своей кандидатуры (ст. 24, 23)2.

Президент повсеместно наделен правом законодательной и конституционной инициативы (ст. 192 Конституции Бурунди, ст. 91 Конституции Джибути, ст. 42 Конституции Союза Коморских островов, ст. 59 Конституции Эритреи). Обладает дискреционным правом выносить законопроект о поправке к конституции на референдум (к примеру, ст. 298 Конституции Бурунди); в Джибути – любой законопроект (ст. 33 Конституции), хотя и после проведения консультаций с председателем Национального собрания и Конституционного совета (ст. 91).

Конституции ряда африканских государств наделяют президента правом издания законодательных декретов (ст. 115 Конституции Бурунди). Президент

вэтих странах председательствует в Высшем совете магистратуры. В Бурунди «члены Высшего совета магистратуры назначаются Президентом после одобрения Сенатом» (ст. 218 Конституции); в этой же стране Президент назначает весь состав судей Конституционно суда с одобрения Сената (ст. 226).

Предусмотрен сложный механизм приведения в действия привлечения президента к конституционной ответственности: квалифицированное голосование в обеих палатах, наличие специальных судебных органов (высокая Палата правосудия – в Бурунди, Высокий суд правосудия – в Джибути). В отношении президента конституционно закрепляется механизм отложенного преследования (ст. 117 Конституции Бурунди, ст. 143 Конституции Кении), иногда национальная конституция устанавливает практически абсолютный иммунитета от юрисдикции (ст. 43 Конституции Эритреи).

Практически все конституции африканских государств закрепляют право президента (в том числе и бывшего) на получение привилегий и льгот, определенных специальным законом (ст. 120 Конституции Бурунди, ст. 44 Конституции Эритреи).

Вследствие отмеченного устройства верховной власти во многих африканских государствах сохраняются авторитарные персоналистские режимы:

втаких случаях глава государства (не имеет значения монарх или президент) возвышается над другими ветвями властями или государственными институ-

1Конституции государств Африки и Океании : сборник. Том 2. Восточная Африка. С. 799.

2Там же. С.78.

373

тами1. Именно главой государства (или с его санкции ближайшим окружением) принимаются важнейшие решения, определяется курс внутренней и внешней политики. Отсутствие эффективных механизмов «сдержек» и «противовесов», деформации в осуществлении принципа разделения властей, установлении соответствующих природе демократического правового государства компетенционных связей между властями ослабляет или вовсе устраняет здоровую политическую конкуренцию, ведет к авторитаризму, созданию режима личной власти и нередко к культу вождя (лидера нации и государства).

Властный ресурс президента в системе власти в таком случае ощущается буквально во всем. Отсюда конституционно декларируемый принцип «разделения властей» открыто подменяется принципом полноты и неограниченности исполнительной власти в виде власти, сконцентрированной у президента страны. Являясь не только главой государства, но и главой правительства, президент при такой модели власти определяет и руководит внутренней и внешней политикой государства, формирует состав правительства, назначает

исмещает министров, других должностных лиц государства. Возглавляя исполнительную власть (притом не всегда имея на то формально-юридические основания), президент оказывается политически и юридически безответственным, фактически, а во многих африканских государствах даже формальноюридически независим от парламента – общенационального (избранного всем населением страны) высшего органа национального представительства интересов. Закрепляемый же в национальных конституциях механизм ответственности президента, как отмечалось, зачастую привести в действие невозможно из-за чрезмерно сложных конституционных процедур.

Таким образом, афро-азиатская конструкция президентства полностью не утрачивает своего значения, хотя и претерпевает значительную модификацию В связи с эти следует обратить внимание на то обстоятельство, что практически все страны закрепляют институт вице-президента, наделяя его значительными полномочиями. По Конституции Кении «Вице-президент является глав-

1По мнению исследователей, утверждение авторитарных форм политического руководства в африканских странах проявилось как своего рода закономерность становления национальной государственности. Независимо от социально-экономической, политической и идеологической ориентации страны, авторитаризм характеризуется занятием ключевых постов в политической системе правящей элитой – носителями государственной власти, которые персонифицируют государственную собственность и исполняют важнейшие административные функции. Доминирующим авторитарным типом политического режима чаще всего является тот, который концентрирует всю полноту власти в руках главы государства. В таком случае Парламент, если он и существует, фактически лишен функций контроля за государственной политикой, а реальный механизм политической власти подчиняется правящим кругам, которые используют широкий арсенал средств и методов правления – от прямого насилия до социального маневрирования и идейно-политического манипулирования. Отдельные варианты авторитарных режимов используют некоторые демократические формы и процедуры, а демократический проект не избавлен от элементов авторитаризма. В государствах социалистической ориентации можно было видеть концентрацию партийной, законодательной

иисполнительной власти в одних руках. Отмечается, что в законодательстве отдельных стран со-

хранились многочисленные статьи колониальных времен бывшей метрополии (Гана, Конго, Мозамбик). Многие стороны поведения человека определяются либо мусульманским правом (Алжир), либо неписаными нормами традиционного общества (Ангола, Бенин, Гвинея-Бисау, Мали, Мозамбик и др.) (см.: Онтсугу Ролланд Жорж. Указ. соч.). Думается, что последнее утверждение цитируемого автора все же несколько устарело. Во всяком случае, анализ новейшего конституционного законодательства упомянутой группы стран не подтверждает отмеченный вывод.

374

ным помощником Президента и выступает в качестве заместителя Президента при исполнении функций Президента» (ст. 147 (1))1. Конституции ряд африканских стран (Малави, Бурунди) учреждают первого и второго вицепрезидентов. В частности, в Бурунди Первый Вице-президент осуществляет координацию в политической и административной области, а Второй Вицепрезидент – в экономической и социальной области (ст. 122). Вице-президент, как правило, член национального правительства (ст. 152 Конституции Кении, ст. 29 Конституции Маврикий).

Доминирование в системе власти главы государства предопределяет и слабость судебной власти, которая оказывается недостаточно влиятельной и эффективной и не соответствующей модели разделения властей. В широких масштабах применяется обычное право.

«Тяготение» африканских государств к сильно централизованной власти имеет под собой общую причину: общая для ставших независимыми молодых, африканских государств тенденция к установлению в них президентских режимов обусловлена прежде всего тем, что, зародившись в эпоху крушения империализма, в специфических условиях ликвидации его колониальной системы, в странах в экономическом и социальном отношениях слаборазвитых, все эти государства стремились создать «сильную» эффективно действующую государственную власть. По данной философеме такая власть должна была служить орудием борьбы за упрочение власти господствующей национальной буржуазии, причем как против внешней опасности в форме каких-либо проявлений колониализма, так и против каких-либо посягательств «изнутри» страны, будь-то феодальных элементов (угроз «справа») или прогрессивных демократических сил, представленных левыми политическими партиями и движениями.

Лишь в отдельных странах Африки правительство признается независимым конституционным органом, самостоятельно осуществляющим исполнительную власть и конституционно признаваемое высшим органом исполнительной власти (к примеру, Тунис, Эфиопия).

При формировании состава правительства учитывается национальный состав правительства, нередко принимается во внимание гендерный принцип. В частности, конституционно закрепляется принцип этнического представительства в органах государственной власти. Так, правительство Бурунди включает не более 60% министров и их заместителей от хуту и не более 40% министров и их заместителей – от тутси. Предусмотрено представительство женщин – минимум 30% (ст. 129 Конституции)2.

Даже самый общий взгляд на конституции африканских государств указывает на то, что в конституционном механизме всех этих государств есть избираемый населением парламент. На практике, однако, он не всегда обладает реальной властью. Это в свою очередь связано с неразвитостью конституционных традиций, невысокой политической и правовой культурой населения, гипертрофированным развитием исполнительной (или монаршей) власти. Многие традиционные полномочия концентрируются у главы государства или правительства, что в особенности характерно было на начальном этапе становления африканской государственности. Поэтому в условиях личной диктатуры (персоналистких режимов) парламент не играл существенной роли. Его

1Конституции государств Африки и Океании : сборник. Том 2. Восточная Африка. С. 156.

2Там же. С. 39.