Материал: Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2
376
публике Малави (Национальная ассамблея), в Республике Мозамбик (Ассамблея Республики и др.
Вопреки господствующему мнению о том, что для африканских стран специфичен однопалатный парламент, в современной конституционной действительности этих стран двухпалатный парламент не является исключением. Такая структура парламента применяется в ряде стран: в Бурунди (Национальная ассамблея и Сенат), в Парламенте Кении (Национальная ассамблея и Сенат), в Эфиопии (Палата народных представителей и Палата Федерации), в Парламенте Руанды (Палата депутатов и Сенат), в Федеральном парламенте Сомали (Народная палата и Верхняя палата), в Парламенте Габонской республики (Национальное собрание и Сенат), в Парламенте Королевства Марокко (Палата Представителей и Палата советников); бикаммеральный Парламент существует в Непале, Нигерии, Намибии и в некоторых др.).
При этом верхние палаты чаще всего формируются косвенными выборами или путем назначения (кооптацией). Корпус парламентариев, как правило, представлен политической элитой (профессиональными политиками), политическими активистами, которые избираются неоднократно. Кроме избранных депутатов, есть квоты для определенных групп: женщин (Уганда, Кения и др.), представителей Вооруженных сил и молодежи, вице-президентов. Парламентский индемнитет предусматривает солидное денежное вознаграждение.
Законодательные, т. е. традиционно парламентские полномочия, как правило, ограничены. Прежде во многих африканских (равно как и азиатских) государствах парламент мог принимать законы по ограниченному кругу вопросов и только с санкции главы государства или правительства. Набор контрольных полномочий формально-юридически ограничен чаще всего финан- сово-бюджетной сферой. На практике государственной казной распоряжался глава государства или правительство.
Новейшие Конституции часто придерживаются формата Основного закона Франции 1958 г.: во-первых, закрепляется исчерпывающий перечень вопросов, по которым парламент правомочен принимать законы; во-вторых, конституционно учреждается регламентарная власть. Согласно ст. 57 Конституции Джибути «вопросы, не входящие в сферу законодательства… носят регламентарный характер». Статья же 56 Конституции этой страны предусматривает закрытый перечень предметов законодательного регулирования1. Тем самым конституционно национальный парламент наделяется абсолютно ограниченной законодательной властью.
Примечательно, что почти всегда в конфликтах между законодательной и исполнительной властью победу одерживает правительство и глава государства. Роспуск парламента проводится по чрезвычайно широким основаниям, иногда политически мотивированным.
Характерно и то, что политическая оппозиция или не допускается к парламентским и иным выборам или подвергается разнообразным государственным преследованиям (санкциям). В то же время новейшие конституции этих стран закрепляют (узаконивают) статус политической оппозиции и гаранти-
1 Конституции государств Африки и Океании : сборник. Том 2. Восточная Африка. С. 82.
377
руют ее деятельность1. Так, согласно ч. 4 ст. 42 Конституции Королевства Марокко «оппозиция является неотъемлемой составляющей каждой из палат Парламента». По Конституции Республики Маврикий учреждается статус Лидера оппозиции. Таковым, как следует из дефинитивной нормы Основного закона страны, является лидер оппозиционной политической партии, завоевавшей большее количество мандатов в сравнении с любой иной оппозиционной парламентской партией (ст. 73)2.
Несомненно, оппозиционности парламента и, самое главное, его представительности содействует диспозитивный характер положений Конституции Уганды о том, что признается «любая партийная система, беспартийная, многопартийная, иная, основанная на принципах демократизма и народного представительства» (ст. 69)3.
Безусловно, фактором представительной природы парламентов африканских стран способствуют базовые положения национальных конституций относительно суверенитета народа, подконтрольности и подочетности публичных властей первоисточнику и носителю власти.
Не является редкостью наличие парламентов, обладающих значительными и полномочиями и политическим авторитетом, как это, к примеру, характерно для Федерального парламента Эфиопии, перед которым (перед Палатой народных представителей) Совет министров (высший исполнительный орган страны) ответственен. Кроме того, Палата Федерации (верхняя палата парламента) конституционно наделена полномочием толкования Конституции, а равно правом принятия в течение 30-ти дней окончательного решения относительно любого конституционного спора, предварительно разрешаемого Советом по конституционному контролю4.
Многообразны модели судебной власти. При этом такие модели не всегда сочетаются с конституционно избранной моделью государственного устройства. Так, далеко не отдельные страны, рецепировавшие французскую модель властеотношений, копируют судебную систему, свойственную семье общего права. Соответственно структура судебной власти данной группы стран включает такие высшие суды, как: а) Верховный Суд, b) Апелляционный суд, с) Высокий суд (ст. 129 Конституции Уганды). Верховный суд Кении сконструирован по образцу учрежденного в Великобритании Верховного суда и соответственно включает: Апелляционный и Высокий суды (ст. 163–165 Конституции). Объем полномочий высшего судебного органа той или иной страны в определенной мере стандартизирован. Вместе с тем конституции отдельных стран фиксируют и несколько необычные полномочия. Так, согласно ст. 96 Конституции Руанды Верховный суд по запросу Кабинета или Ассоциации адвокатов осуществляет аутентичное толкование законов5. В данном случае конституционный законодатель несколько расширительно интерпретирует понятие «аутентичное толкование».
1http://ru.wikipedia.org/wiki/Президентские_выборы_в_Кот-д’Ивуаре (2010).
2Конституции государств Африки и Океании : сборник. Том 2. Восточная Африка. С. 314 – 315.
3Там же. С. 787.
4Там же. С. 947.
5Там же. С. 579.
378
Свою специфику имеет структура нижестоящих судов. В странах, исповедующих религию ислама, нередко учреждаются специализированные суды
– суды кади. Согласно ст.170 (5) Конституции Кении «юрисдикция суда кади ограничена решением вопросов мусульманского права, относящихся к вопросам личного статуса, брака, развода или наследования, в судебных разбирательствах, в которых все стороны исповедуют ислам»1. Конституционно предусматриваются квалификации для замещения должности Главного кади: «лицо…а) исповедует ислам; и b) обладает такими знаниями мусульманского права, применимого к любой мусульманской секте…» (ст. 170 Конституции Кении). Примечательная особенность новейших конституций африканских государств – юридическое закрепления института конституционного контроля в его различных версиях.
Конституционный контроль в государствах Африки основывается на двух моделях: (1) модели, приемлемой для системы общих судов (Эритрея, Республика Маврикий и (2) модели, характерной для континентальной семьи права, предполагающей наличие специализированных органов конституционного контроля. Это могут быть: а) судебные органы – конституционный суд, как это, к примеру, имеет место в Демократической Республике Конго, Республике Бурунди, Союзе Коморских островов, Федеративной Республике Сомали; б) квазисудебный орган конституционного контроля – конституционный совет (Джибути, Мозамбик), Совет по конституционному контролю (Эфиопия).
Анализ современного конституционного развития африканских стран указывает на неточность распространенного в государствоведческой и иной специальной литературе вывода о том, что «по форме государственнотерриториального устройства среди африканских государств преобладают унитарные республики». Требуют уточнения и выводы о том, что «обычно государственная территория делится на простые административнотерриториальные единицы», а «система управления характеризуется жесткой централизацией и унификацией». Отсюда еще один господствующий взгляд на проблему, заключающийся в том, что «центральные органы власти вправе решать основные вопросы местных (региональных) органов, вправе отменять решения представительных и исполнительных государственных органов на местах. Местное самоуправление ограничено, если только речь не идет об особых традиционных (аборигенных) территориях». Заблуждением следует признать и вывод об исключительной дуальности форм территориальной организации в государствах рассматриваемого ареала.
Обстоятельный анализ конституционного законодательства, доступных материалов относительно формирующейся на основе его применения конституционной практики позволяет несколько по-иному расставить акценты. В этой связи по форме государственно-территориального устройства следует выделит три модели (типа) государственно-территориального устройства.
Прежде всего, первую группу таких государств образуют классические унитарные государства, имеющие простые формы административнотерриториального устройства, единую (унитарную), как правило, жестко цен-
1 Конституции государств Африки и Океании : сборник. Том 2. Восточная Африка. С. 169.
379
трализованную систему публичной власти. Согласно п. 5 ст. 1 Конституции Эритреи «Эритрея является унитарным государством, разделенным на единицы местного правления. Полномочия и обязанности этих единиц должны определяться законом»1. По Конституции Республики Мозамбик территория государства «является единой, неделимой и неотъемлемой…» (п. 1 ст. 6); «республика Мозамбик является унитарным государством, уважающим принципы автономных местных органов власти» (ст. 8)2.
Вторую группу составляют так называемые региональные, или регионалистские государства. При этом данная группа государств имеет тенденцию к разрастанию в количественном отношении. Для этой группы стран характерны: во-первых, децентрализация публичной власти «по вертикали» при сохранении горизонтальных связей между национальными и региональными органами власти; во-вторых, признание двух уровней публичной власти – национального и регионального – и наличия исключительной компетенции у каждого из этих уровней, а равно сферы совместного осуществления компетенции национальными и региональными структурами власти; в-третьих, конституционное закрепление статуса органов государственной власти территорий, нередко определение в национальных конституциях порядка формирования таких органов, установление их компетенционных связей, механизмов конституционной ответственности; в-четвертых, конституционное определение форм
иправовых оснований вмешательства (интервенции) национальных органов власти в сферу властных полномочий региональных органов власти; в-пятых, обособление в национальных конституциях структурных частей (глав, разделов, частей и т. д.), в которых закрепляется разграничение предметов ведения
иполномочий государства (центральной государственной власти) и наиболее крупных составных частей государства (провинций, областей, округов и др.). Иногда, как это характерно для целого ряда стран (Кения, Республика Судан и др.) эта часть национальной конституции настолько значительна по объему, что структурно нормативный материал размещается в специальном (одном или нескольких) приложениях к конституции; в-шестых, наличие конституционных клаузул относительно разрешения коллизий между национальным и региональным законодательством.
Симптоматично, что понятие «региональное государство» до настоящего времени не приобрело конституционного значения, оставаясь понятием сугубо доктринальным. К тому же конституционные законодатели многих стран (не только африканских) старательно избегают указания в основном законе конкретной формы государственно-территориального устройства (видимо, как
ив случае с определением формы правления), что, как представляется, нельзя признать оправданным. В этом случае осознание конституции как договора общественного согласия в значительной мере оказывается ослабленным. Выявление конкретной формы территориальной организации страны не должно ограничиваться содержанием конституционного установления, помещенного в общих положениях конституции. Требуется анализ взаимосвязанных положений национальной конституции, в которых определяется состав государст-
1Конституции государств Африки и Океании : сборник. Том 2. Восточная Африка. С. 897.
2Там же. С. 489.
380
венной территории, принципы взаимоотношений между центром и регионами, существующий порядок распределения полномочий между ними, наличие двухуровневой системы власти и соответствующего законодательства, конституционно определенные способы устранения коллизий, статус органов власти в центре и на местах и др.
Данное обстоятельство, как представляется, не учитывают авторы фундаментальной работы, когда отмечают, что «Конституция 2010 г. установила двухуровневую систему власти с сохранением унитарной формы государственного устройства»1. Оставляя без внимания логическое противоречие в данном утверждении (наличие двухуровневой системы публичной власти уже само по себе исключает унитарный характер государства, указывая на иную конструкцию его территориальной организации), а также неккоректное использование понятия «государственное устройство», обратимся к вышеупомянутой Конституции. Прежде всего, заметим, что в тексте Основного закона нет упоминания об унитарной форме устройства, равно как и на то, что данное государстве является единым и неделимым. Взаимосвязанный анализ положений статей 4 и 10 Конституции указывает на то, что территориальная организация государственной власти предполагает «децентрализацию властных полномочий». Согласно ст. 6 (1) Конституции («Передача полномочий и доступ к ресурсам») «территория Кении разделена на округа, перечисленные в положении 1» (в первом приложении к Конституции их 47) 2. Как следует из положения ст. 6 (2), «органы управления на национальном уровне и уровне округов обособлены и независимы и осуществляют взаимодействие на основе консультаций и сотрудничества»3. Как видно, взаимоотношения органов национального и окружного уровня не имеют вертикализированного характера, подчиняясь иным закономерностям, отличным от тех, которые специфичны для организации публичной власти в унитарном государстве. Часть 2 главы одиннадцатой Конституции («Окружные органы власти») в ст. 176 (1) устанавливает: «Учреждаются органы власти каждого округа (окружное правительство), каковыми являются ассамблеи (избираемый сроком на пять лет законодательный орган, возглавляемый «спикером») округа и органы исполнительной власти округа» (исполнительную власть возглавляет избираемый на пять лет населением округа губернатор). Таким образом, очевиден самостоятельный, относительно независимый в уровень государственной власти, который отсутствует во всяком унитарном государстве. Наличие регионального уровня власти предопределяет формирование на региональном уровне собственного законодательства. Согласно ст. 191 Конституции Кении («Коллизия законов») «национальное законодательство имеет приоритет над окружным законодательством в случае, если…». Конституционно в пункте 2 ст. 191 исчерпывающе определены такие случаи. Согласно же пункту 4 ст. 191 «окружное законодательство имеет приоритет над национальным законодательством, если ни одно из условий, предусмотренных в пункте (2), не применяется»4.
Следовательно, в данном случае мы имеем дело с типичной моделью регионального государства5. Очевидно, что конституционное признание модели
1Республика Кения. Вводная статья // Конституции государств Африки и Океании : сборник. Т. 2.
С. 97.
2Конституции государств Африки и Океании : сборник. Том 2. Восточная Африка. С. 99, 217.
3Там же. С. 172.
4Там же. С. 178–179. Принципиально важно положение п. 5 ст. 191: «При разрешении явной коллизии между законодательством различных уровней власти суд отдает предпочтение разумному толкованию законодательства, позволяющему избежать коллизии, а не альтернативной интерпретации, приводящей к коллизии».
5О понятии регионального государства см.: Конституционное право зарубежных стран : учебник :
в2 ч. Часть I. Сравнительное конституционное право / В. И. Червонюк, И. В. Калинский, А. Ю. Мелехова ; [под общ. ред. В. И. Червонюка]. 3-е изд. доп. М. : МосУ МВД России имени В.Я. Кикотя, 2018. С. 466–472.