Материал: Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

481

В федеративных странах (Аргентина, Мексика, Бразилия и др.) наделен правом дискреционного использования федеральной интервенции – применения федерального принуждения по отношению к субъектам федерации. В условиях Латинской Америки, несомненно, сильным полномочием (прерогативой) президента является право обращения с посланием к парламенту: этот документ по своей сути определяет стратегию законотворческой деятельности парламента. Это обстоятельство, а также наделение всех без исключения президентов правом законодательной инициативы, правом на «срочные» законопроекты, правом вето и др. указывают на их (президентов) существенные позиции в системе законодательной власти. Кроме того, практически все главы государств этой группы в соответствии с национальными конституциями наделены правом делегированного законодательства – т. е. правом принимать акты, равные по силе с законами1.

Значительными являются внешнеполитические полномочия президентов. Очевидно, что такой объем их компетенции ставит президента в центр всей системы публичной власти, дистанцируя от него (центра власти), прежде всего, законодательный орган страны, легислатуры территорий2.

С точки зрения конституционной истории стран Латинской Америки примечательная особенность этих стран в целом заключена в их конституционной нестабильности: за годы независимости сменилось около 250 основных законов. В сравнении с латиноамериканскими странами страны Карибского бассейна, напротив, характеризуются высокой степенью стабильности3.

Понятно, что конституционная нестабильность негативно отражается на эффективности государственных институтов и государственно-правового строя в целом. Отмечается значительное расхождение между юридической и фактической конституциями; в недавнем прошлом положения национальных конституций носили формальный характер, применялись не закрепленные в конституциях средства и методы. Неэффективность конституционноправовых механизмов компенсировалась традиционной политической культурой и харизмой политических лидеров. В результате сложного взаимодействия субъективных и объективных факторов в большинстве стран в той или иной степени заметен разрыв между зафиксированным в конституциях госу-

1См. об этом: Червонюк В. И. Конституционное право зарубежных стран: курс лекций: в 10 выпусках. Вып. 1. Введение в конституционное право. Часть II. М. : Московский университет МосУ МВД России, 2008. С. 52–62; Червонюк В. И., Романьков А. И. Делегированное законодательство и регламентарная власть // Конституционное развитие Российской Федерации: проблемы теории и практики». Рязань, 2010. С. 54–61.

2Вместе с тем институты Латинской Америки остаются подвержены воздействию сильного североамериканского «соседа». Не устраивающий его государственный режим, чрезмерная, по оценкам США, дистанцированность от американских интересов, не оставляется без внимания. Использование высокоточных технологий смены неугодных режимов нередко применяется на практике, притом даже в отношении к высокоразвитым странам Латинской Америки. Именно этот фактор явился одной из доминант воздействия на ситуацию в Бразилию в 2017–2018 гг., а затем и организацию оппозиционными проамериканскими силами импичмента в отношении демократически избранного Президента страны, который отличался самостоятельностью и независимостью в отношении США.

3По некоторым подсчетам за вторую половину XX в. сменилось до 66% конституций государств Латинской Америки (см.: Манасян Л. Стабильность конституции как важнейшая предпосылка укрепления конституционализма в современных государствах // Сравнительное конституционное обозрение. – 2013. – № 5.– С. 26).

483

на, Уругвай, Эквадор, Доминиканская Республика (2010) или обновлены прежние – Панама, Боливия, Гватемала, Уругвай, Колумбия, Чили)1.

На рубеже конца ХХ – начала ХХI в. современные государства анализируемого региона существенно модернизировались: их уже более нельзя назвать странами с диктаторскими режимами, «колыбелью современного каудилизма» (А. Г. Орлов).

Отмечается существенное усиление статуса политических партий; сняты ограничения на их деятельность и функционирование средств массовой информации; конституционно гарантирована секуляризация общества. Разительные перемены произошли в сфере гуманитарного права: в национальных конституциях зафиксирован соответствующий международным стандартам комплекс основных права и свобод, а также гарантий их реализации и защиты. Принятые конституции заметно расширили элементы партисипаторной демократии – плебисциты, референдумы, право на народную законодательную инициативу, право отзыва выборных должностных лиц. Особо уделено внимание правам человека2.

Безусловно то, что все эти страны включились в мировой демократический процесс. В результате реформ в иберовских странах сохранилась, хотя и со значительной модификацией, президентская форма правления; для целой группы государств региона характерным является переход от так называемой суперпрезидентской республики к умеренной президентской модели3.

Так, существенно реформированная в 2005 г. Конституция Чили (принято 58 поправок) подвела черту под авторитарным наследием. Срок президентства сокращен с 6 до 4 лет без права переизбрания, упразднен институт пожизненных сенаторов, президент полномочен назначать и отправлять в отставку главнокомандующих родами войск и корпуса карабинеров (полиции). Совет национальной безопасности ограничен исключительно консультативными функциями, изменены механизмы введения чрезвычайного положения, усилены финансовые полномочия конгресса.

Ослаблению исполнительной власти способствовала и смена экономической модели, прежде всего, резкое уменьшение государственного вмешательства в экономику и приватизация государственного сектора. Благодаря упрощенному механизму импичмента или в результате массовых акций протеста главы целого ряда государств досрочно прекратили свои полномочия, при этом смена власти во всех случаях происходила в соответствии с конституционными процедурами.

Симптоматично что, принимая отражающие новые реалии национальные конституции, некоторые из латиноамериканских стран отказались от прямого закрепления в Основном законе президентской формы правления. Так, Конституция Бразилии 1988 г. в первоначальной версии не определилась с конкретной моделью формы правления. И только в последующем поправками к Конституции, принятыми на референдуме в 1993 г., большинство избирателей

1Энциклопедия Латинской Америки. С. 107.

2Там же. С. 108.

3Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран: курс лекций: в 10 вып. Вып. 4.

С. 111.

484

высказались за сохранение президентского правления, считая его наиболее рациональной моделью организации власти. Согласно ст. 2 Акта о переходных конституционных положениях действующей Конституции Бразилии «в день 7 сентября 1993 г. избирательный корпус путем плебисцита определит форму (республика или конституционная монархия) и систему правления (парламентаризм или президенциализм), которые должны действовать в стране1. Как известно, в соответствии с конституционной поправкой от 25 августа 1992 г. № 2 плебисцит состоялся 21 апреля 1993 г. По его результатам Бразилия осталась президентской республикой.

Модернизация государственной формы правления предопределила инновационные подходы в конституционном регулировании верховной власти: новые конституции существенно ограничили полномочия глав государств, произошла децентрализация управления, обеспечена автономия местной власти. В ряде государств (Аргентина, Перу, Гаити) президент конституционно не является главой кабинета министров2. Отсюда внешне напоминает сложившуюся в современной Франции полупрезидентскую форму правления, президент- ско-премьерская республика, которая существует на Гаити (ранее французская колония), где премьер-министр временно (частичная или полная недееспособность) при необходимости замещает президента, в обычных условиях совместно формирует кабинет министров, координирует его деятельность3.

Весьма характерным для конституционного развития рассматриваемого периода латиноамериканских государств является демократизация избирательного законодательства: введены прямые президентские выборы с проведением вторых туров, реформы подтвердили или установили принцип выборности губернаторов и мэров, обеспечена в большей мере прозрачность выборов, учреждены независимые от исполнительной власти избирательные органы. Ограничены чрезвычайные полномочия главы государства (Колумбия), более автономными стали финансовые институты государства.

Примечательно, что государственные режимы в ряде стран региона в силу предоставленных главе государства конституционных полномочий (Мексика, Перу), политической практики (Боливия) или обоих факторов (Венесуэла) с известной долей условности относят к гиперпрезидентским республикам, большинство остаются умеренно президентской формой правления.

Есть и нетипичные для стран рассматриваемого региона модели организации верховной власти. Отмечается, что «в Суринаме и Гайане существует президентско-парламентская форма правления». Так, в Суринаме президент и вице-президент избираются квалифицированным составом Национальной ассамблеи; в Гайане президентом становится кандидат от политической партии, победившей на парламентских выборах: он глава государства, назначает пре- мьер-министра. Согласно ст. 177 Конституции Кооперативной республики Гайаны в каждый список кандидатов на парламентских выборах должно быть включено не более одной кандидатуры в качестве кандидата в Президенты.

1Избранные конституции зарубежных стран. С. 600.

2Аргентинская Республика: конституционный строй, права человека, выборы / пер. с исп. ; ред.- сост. Н. М. Миронов. М., 2007. С. 24 и сл.

3Там же. С. 112.

485

«Избиратель, который голосует на выборах за тот или иной список, одновременно голосует и за кандидата в Президенты, включенного в такой список»1. Однако в Суринаме Президент – глава государства, государственного совета и Совета безопасности, одновременно занимает пост премьер-министра. Императивные положения ч. 1 и 2 ст. 70 Конституции Гайаны о том, что «Президент, путем издания воззвания, вправе в любое время назначить перерыв в работе Парламента», что Президент «путем издания воззвания, вправе в любое время распустить Парламент» ставят под сомнение вывод о так называемой смешанной форме правления2. Очевидно, что более правильной была бы квалификация формы правления в обоих государствах как субпрезидентская.

Осуществляемые в странах Латинской Америки конституционные реформы, тем не менее, не устранили достаточно широкие полномочия глав государств. Такие полномочия сохранились в сфере государственного управления, обороны и безопасности страны; это также экстраординарные полномочия – введение чрезвычайного или осадного положения, законодательствование; право отлагательного вето, в том числе и выборочного; определение последовательности рассмотрения законопроектов; созывы чрезвычайных сессий и в отдельных случаях роспуск парламента; влияние на функционирование судебной власти и на силовые структуры государства (право на предоставление амнистии и смягчения наказаний, участие в формировании Вооруженных сил). Во всех государствах вице-президент возглавляют верхнюю палату.

В то же время заметным становится усиление полномочий парламентов: из представительных корпораций, условно наделенных правом законодательствования, они все более становятся реально действующими законодательными органами власти. Наряду с законодательствованием парламенты принимают активное участие в формировании высших судебных органов (Верховных судов и Конституционных судов); что очень важно, фактически усиливаются контрольные полномочия парламента в отношении исполнительной власти.

Таким образом, в современных условиях обнаруживаются новые тенденции в конституционной конструкции власти. В результате осуществляемых в странах Латинской Америки конституционных реформ значительно повысилась роль и эффективность парламентов, которые стали центрами дискуссий по ключевым проблемам развития страны, активизировалась их законодательная деятельность, в определенной мере усилен парламентский контроль над исполнительной властью.

Национальные парламенты отмеченной группы стран чаще всего имеют сходное наименование – национальный конгресс или национальная (народная) ассамблея (хотя есть и исключения). К кандидатам в парламентарии предъявляются высокие требования: наличие гражданства (в ряде конституций только по рождению), достижение возраста, как правило, 25 лет или 21 года, обязанность проживать на соответствующей территории государства в течение определенного времени. К претендентам в верхнюю палату конституции устанавливают еще более жесткие требования: достижение 30 лет, проживание на

1Конституции государств Америки : В 3 т. Т. 3: Южная Америка. С. 476.

2Там же. С. 431.