Стоит отметить, что в России никогда не существовало последовательной государственной политики в области гражданского образования Везирова А. М. Изменения государственной политики в области гражданского образования в России: 1990-2016 гг. // Российские реформы: взгляд из 2017 года: коллективная монография / под ред. А.Ю. Сунгурова. - СПб.: Норма, 2018. -, С 154-159. В 1990-е это было обусловлено тем, что государство абстрагировалось от образования в сфере гражданственности, ограничившись внедрением изучения конституции в средних школах. Затем, начиная с 2001 года каждые пять лет принималась государственная программа патриотического воспитания (патриотическое образование в некоем смысле является прямым конкурентом гражданского, поскольку транслирует разные ценности См. Смирнова Д. Гражданское образование в современной России: влияние государственной исторической политики, магистерская диссертация, рукопись. С. 30-31). Такой статус-кво сохраняется и по сей день.
Гражданское образование по большей части всегда было представлено некоммерческими организациями. В 1990-х они удачно заняли нишу федерального центра, разрабатывая и принимая попытки внедрения различных программ на региональном уровне Доклад. Правоприменительная практика в области гражданского образования и просвещения в области прав человека/ под ред. А. Ю. Сунгурова. - СПб.: Норма, 2018 С. 22-53. Основным финансовым источником для таких НКО были зарубежные гранты. С середины 2000-х начался спад в деятельность НКО по гражданскому образованию. Причина этого кроется в принятии Россией нового законодательства о финансировании НКО из иностранных источников, а также, возможно, в некотором идеологическом неприятии деятельности таких акторов со стороны государства.
1.6 Формирование гипотез
Прежде чем переходить к описанию гипотез, полезно будет сформулировать ожидания относительно функционирования коалиций поддержки в 1990-х и начале 2000-х в России.
После подписания документа о “роспуске” Советсткого Союза в 1991-м году, РСФСР окончательно стала независимым государством с относительно демократическим режимом. Начатый ранее процесс демократизации продолжился. В контексте коалиций поддержки здесь нужно отметить, что новая система обладала важным качеством - была плюральной. В начале 1990-х в стране уже было большое количество политических партий различных идеологических направленностей, которые с 1993-го года стали избираться в федеральный парламент Gel'Man V. Party politics in Russia: from competition to hierarchy //Europe-Asia Studies. - 2008. - Т. 60. - №. 6. - С. 914. По схожей схеме развивались отношения по линии центр-регионы, поскольку последние получили больше суверенитета в принятии различных решений. Кроме того, после принятия новой Конституции государство окончательно утратило монополию в сфере идеологии, приняв за основу идеологическое многообразие Конституция РФ Ст. 13. Такие условия создают возможности для формирования коалиций практически по любым вопросам в большом числе подсистем.
В пользу этого утверждения говорит благоприятная для коалиций поддержки структура возможностей коалиций, установившаяся в России. Согласно новой Коституции, чтобы принять какой-либо политический курс, он должен был как минимум пройти через две палаты парламента (нижнюю - избираемую напрямую и верхнюю, где были представлены регионы) и получить подпись Президента. Учитывая наличие у Совета Федераций (верхняя палата) и Президента права вето, степень консенсуса, необходимая для принятия решений о политическом курсе была довольно высока. Хорошим примером в данном случае будет история принятия закона “О финансовых основах местного самоуравления”, которая была разобрана выше. Коалиции “за” этот закон необходимо было скооперироваться с хотя бы с одной из трёх других коалиций и заручиться поддержкой Президента, чтобы преодолеть вето Совета Федераций Федоров К. Г. Политический курс в сфере местного налогообложения в России //Полис. Политические исследования. - 2003. - №. 4. - С. 77-78.. Число институтов, через которое должен был пройти проект политического курса прежде чем быть принятым, говорил в пользу открытости политической системы.
В целом, можно сказать, что в 1990-х функционирование коалиций поддержки в России значительно не отличалось от такового в других демократических странах. Президента же нельзя было с уверенностью назвать ключевым актором, поскольку, как пишет Федоров, ему приходилось считаться с интересами других акторов политического процесса Там же. С. 78-79.
Уже в начале 2000-х ситуация начала меняться. На федеральном уровне к этому моменту шел процесс централизации, в рамках которого полномочия регионов постепенно урезались и передавались в центр. Частью этого процесса был и новый Налоговый кодекс, который перераспределял налоговые поступления с уровня региональных субъектов на федеральный уровень. Также в 2000-м году состоялись выборы Президента РФ. Победу в них одержал В. Путин, вокруг которого произошла консолидация элит. Затем, в 2003-м про-властная партия “Единая Россия” набрала большинство на парламентских выборах. Следствием таких изменений стала отмена выборов глав регионов в 2004-м году. Кроме того, в 2003-м имело место начало “дела Юкоса” над бизнесменом М. Ходорковским, которое также связывают с постепенным “сворачиванием” политического плюрализма в России. Политический режим в России постепенно начинал принимать черты авторитаризма Grigoriev I. S., Dekalchuk A. A. Collective learning and regime dynamics under uncertainty: labour reform and the way to autocracy in Russia //Democratization. - 2017. - Т. 24. - №. 3. - P. 492.
Условия деятельности коалиций поддержки изменились. Ослабление Совета Федераций и консолидация Государственной Думы и Правительства вокруг фигуры Президента понизили степень консенсуса, необходимую для принятия решений. Формально условия прохождения законопроекта остались прежними, но неформально поддержка президента играла ключевую роль и принятии, и имплементации политических курсов Гельман В. Я., Стародубцев А. В. Возможности и ограничения авторитарной модернизации: российские реформы 2000-х годов //Журнал политической философии и социологии политики «Полития. Анализ. Хроника. Прогноз». - 2014. - №. 4 (75). - С. 24. Схожие вещи можно сказать и о степени открытости политической системы.
Поскольку основные события этой работы происходят в период с 2002 по 2005 года, то и ожидания относительно функционирования коалиций мы будем описывать релевантной к этому временному периоду.
Во-первых, по причинам, описанным выше, Президент РФ превратился в ключевого актора, от поддержки которого зависело принятие решений о политических курсах. Важно отметить, что “ключевой” статус Президента относился не к конкретной политической подсистеме, а ко всей системе в целом. Другими словами, помимо важных в каждой подсистеме существовал ещё и ультимативный актор в лице главы государства, который мог повлиять на любое решение Там же.. В этом смысле роль президента отличается от роли подобных акторов в других демократических режимах и больше совпадает с таковой в авторитарных режимах. Из исследований о Китае можно увидеть, что в авторитарных режимах вмешательство Премьер-Министра или Партийного руководства носило решающих характер. Таким образом, я полагаю, что доступ к ключевому актору, способному повлиять на принятие решений, имеет смысл теоретизировать как ресурс. Он отсутствует в типологии Сабатье и Вэйбла, однако является важным для успеха коалиции если мы говорим об авторитарном режиме или о режиме, которых к нему стремится. Коалиции будут стараться аккумулировать этот ресурс, как и любой другой.
Во-вторых, исходя из опыта Китая, возможно, режиме, где происходит авторитарный переход, важным для успеха коалиции может оказаться поддержка федерального правительства.
В-третьих, применительно к подсистеме образования в сфере гражданственности, трансформация режима (а именно выборы Президента в 2000-м году и выбору в Государственную в 2003-м году) является внешним шоком. Я считаю, что это так, поскольку подсистема и обе коалиции сформировались во второй половине 1990-х, в системе с большей плюральностью, чем в 2000-х. Внешний шок мог привести к перераспределению ресурсов между коалициями или отрицательно повлиять на механизмы координации
Итак, концепция коалиций поддержки формирует несколько ожиданий относительно того, почему коалиция может потерпеть поражение.
Как отмечают Сабатье и Вэйбл, важную роль в функционировании коалиции поддержки играют ресурсы Sabatier P. A., and Weible C. M. 2007. The Advocacy Coalition Framework: Innovations and
Clarifications// Theories of the Policy Process. WestviewPress. 2007. P. 201-204. Только обладая достаточными ресурсами, коалиция может успешно конкурировать с соперниками. С другой стороны, их отсутствие может быть причиной поражения. В таком случае акторы будут стремиться к их перераспределению в свою пользу. Здесь свою могут сыграть внешние шоки - события, происходящие вне рассматриваемой политической подсистемы Ibid. P. 198-199. В контексте данного исследования внешним шоком по отношению к подсистеме образования в сфере гражданственности могли стать Президентские выборы 2000-го года и Парламентские выборы 2003-го года. В результате этих событий могло произойти перераспределение ресурсов не в пользу коалиции за гражданское образования. Это могло быть возможной причиной проигрыша.
Другим важным аспектом успеха коалиции является доступ к актору, принимающему решения. В демократических режимах он может выполнять роль рефери в конфликте коалиций, помогая организовать дебаты между сторонами с целью контролировать конфликт Chen P. Advocating online censorship //Australian Journal of Public Administration. - 2003. - Т. 62. - №. 2. - С. 59-60.. Однако, иногда он состоянии игнорировать коалиции, взаимодействуя лишь с некоторыми акторами. Ibid.. Как можно видеть из анализа выше, в авторитарных режимах, ключевой актор является фигурой от которой во многом зависит принятие политического курса. В связи с этим коалиции должны стараться координировать свои действия с ним или пытаться найти к нему доступ. Исследования, посвященные применению ККП в Российском контексте, также отмечают доступ к ключевому актору как важное условие успеха коалиции. К тем же результатам приходят и исследователи российских реформ, не использующие ККП Гельман В. Я., Стародубцев А. В. Возможности и ограничения авторитарной модернизации: российские реформы 2000-х годов //Журнал политической философии и социологии политики «Полития. Анализ. Хроника. Прогноз». - 2014. - №. 4 (75). - С. 22-25. Таким образом отсутствие доступа к ключевому актору, принимающему решения может могла стать причиной поражения коалиции за гражданское образование.
Необходимым условием существование коалиции является разделение всеми ещё участниками одинаковых паттернов координации. Внешний шок, в виде трансформации режима мог отрицательно повлиять на способности координации действий внутри коалиции. Таким образом, невозможность адекватной координации действий даже при условии сохранения общих ценностей, приведёт к потере коалицией своего положения в пользу более слаженной.
Таким образом, можно сформировать три гипотезы:
Г1 - Коалиция, выступающая за принятие программы по гражданскому образованию, проиграла по причине недостатка ресурсов;
Г2 - Коалиция, выступающая за принятие программы по гражданскому образованию, проиграла по причине потери внимания ключевого актора, принимающего решения;
Г3 - Коалиция, выступающая за принятие программы по гражданскому образованию, проиграла по причине потери возможности координировать действия акторов внутри неё;
Кроме того, существуют ещё три базовые причины поражения коалиций, описанные Сабатье и Вэйблом. Они также могут быть релевантными для этого исследования.
Причиной поражения коалиции может стать договорное соглашение, в рамках которого две противоборствующие коалиции приходят к соглашению на основании процесса политико-ориентированного обучения Sabatier P. A., and Weible C. M. 2007. The Advocacy Coalition Framework: Innovations and
Clarifications// Theories of the Policy Process. WestviewPress. 2007.. P. 205-207. Данный процесс приводит к изменению ценностей акторов на уровне глубинных убеждений о политическом курсе и на уровне инструментальных убеждений о политическом курсе, позволяя различным коалициям находить компромисс. Компромисс обозначает, что коалиция не смогла полностью добиться желаемого, а, значит, проиграла.
Как писалось выше, процесс политико-ориентированного научения приводит к изменению ценностей коалиций. В отличии от договорного соглашения, где коалиции идут на более или менее равноправный компромисс, в результате политико-ориентированного научения одна из коалиций может распасться или полностью войти в состав другой Ibid. P. 198. Поскольку такой исход отличается от соглашения, он выделяется в отдельную гипотезу.
Помимо внешнего шока, может также произойти и внутренний шок. Он может как привести к перераспределению ресурсов, так и поставить под сомнение убеждения одной из коалиций, что может привести к распаду коалиции Ibid. P. 204-205. Внутренних шок, в отличие от внешнего имеет отношение напрямую к подсистеме и происходит, что очевидно, внутри неё. Таким образом, он также может стать причиной поражения коалиции.
Таким образом, можно сформулировать ещё три гипотезы:
Г4 - Коалиция, выступающая за принятие программы по гражданскому образованию, проиграла, поскольку произошло договорное соглашение между коалициями;
Г5 - Коалиция, выступающая за принятие программы по гражданскому образованию, проиграла в результате процесса политики-ориентированного научения;