Следует указать, что в процессе функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России выявился ряд негативных тенденций, препятствующих эффективному функционированию института. К числу таких тенденций относятся неприятие как со стороны администрации мест принудительного содержания, так и со стороны осужденных деятельности субъектов контроля. Сопутствующими проблемами выступают: отсутствие инициативы у членов наблюдательных комиссий, зачастую связанное с недостаточным обеспечением материально-технической базы для работы общественных деятелей; недостаточное содействие общественных организаций в работе ОНК; низкий уровень профессиональной подготовки общественников к работе в сфере публичного контроля; заказной характер формирования состава комиссий и другие. Очевидно, существующая законодательная база общественного контроля не предоставляет возможности для эффективной организации публичных проверок мест принудительного содержания.
Необходимо подчеркнуть, что указанные тенденции являются неотъемлемым свойством сложного процесса реализации механизмов обратной связи между элементами гражданского общества и государственными институтами в сфере публичной политики России. В этих условиях ключевое значение для накопления недостающей гражданской инициативы приобретает развитие публичной сферы, позволяющей артикулировать интересы различных социальных групп и установить партнерские отношения общества с государством. Более того, сохранение и развитие публичной сферы выступает необходимым условием для формирования гражданской общности, способной контролировать различные сферы реализации государственных функций, включая систему исполнения наказаний. Очевидно, что для успешного функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в сложившихся условиях понадобится целый комплекс ресурсов как со стороны общественных структур, репрезентирующих себя через гражданские инициативы, так и органов государственной власти, от которых требуется создание благоприятных условий для развития таких инициатив.
§2.2 Функционирование института гражданского
контроля над уголовно-исполнительной системой современной России (на примере
Волгоградской области)
Необходимым условием эффективной модернизации современного российского государства является формирование и распространение норм и ценностей гражданской культуры, предполагающей расширение форм и способов политического участия граждан при сохранении институциональной стабильности политической системы. Определяющее значение в ходе отечественных модернизационных преобразований имеет степень развития гражданских инициатив и активности в осуществлении политического самоуправления как на уровне страны в целом, так и в отдельных регионах. Это выражается в частности в необходимости повышения степени парламентского представительства политических интересов социальных групп региона; расширении спектра возможностей воздействия населения на процесс подготовки, принятия и реализации государственных решений на региональном уровне; наличии институционализированных каналов контроля со стороны граждан деятельности федеральных и региональных органов и власти.
Институт гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России как механизм изменения практик наказаний, их приведения в соответствие с современными демократическими нормами, в условиях политической модернизации призван способствовать воспроизводству и поддержанию политического порядка посредством артикуляции и агрегации интересов, как осужденных, так и лиц, осуществляющих наказание. Однако для эффективного функционирования данного политического института в России граждане и их объединения должны систематически организовывать и проводить мероприятия по публичному контролю деятельности государственных учреждений в федеральном центре и субъектах РФ.
Для определения качественных возможностей применения института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России для эффективной политической модернизации российского государства, необходим научно-практический анализ специфики организации и функционирования данного института в различных субъектах РФ. В качестве примера представляется возможным обратиться к анализу институциональных форм и механизмов контроля граждан учреждений УФСИН России по Волгоградской области.
По данным УФСИН России по Волгоградской области государственными структурами в сфере исполнения наказаний не территории региона, являющимися объектами действия института гражданского контроля являются:
) учреждения УФСИН России по Волгоградской области: следственные изоляторы, исправительные колонии, лечебно-исправительные учреждения (18 учреждений);
) учреждения МВД РФ по Волгоградской области: изоляторы РОВД, изоляторы временного содержания, медицинские вытрезвители (до октября 2011 г.), изоляторы транспортной полиции (около 50 учреждений);
) специальная школа Комитета по образованию и науке Администрации Волгоградской области .
Основными субъектами гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в Волгоградской области в настоящий момент выступают:
) гражданские объединения, целью которых является защита прав осужденных, содействие в процессе их ресоциализации;
) Общественная наблюдательная комиссия, в соответствии с действующим законодательством осуществляющая визитирование мест принудительного содержания.
Институциональными формами организации контроля мест принудительного содержания выступают:
проверка мест принудительного содержания;
встречи по жалобам с задержанными, родственниками осужденных;
ознакомление с документами администраций пенитенциарных учреждений, касающихся вопросов применения наказаний;
запросы и обращения в судебные органы, Прокуратуру;
информирование общественности через СМИ о результатах проверок мест принудительного содержания.
Гражданские объединения, осуществляющие контроль над учреждениями уголовно-исполнительной системы в Волгоградской области относятся к таким общественным организациям как:
Общероссийское общественное Движение «За права человека»;
Общественной организации «Мария»;
Областная общественная организация «Попечительский совет уголовно-исполнительной системы»;
Региональное отделение Общероссийского общественного благотворительного фонда «Российский детский фонд»;
Областная общественная организация Российский Союз Молодёжи;
Общественная организация «Волгоградский областной союз женщин».
Следует отметить, что гражданские объединения, целью которых является контроль деятельности государственных структур, имеют ограниченные возможности по достижению поставленной цели. Согласно действующей законодательной базе РФ, некоммерческие организации, защищающие права и свободы человека и гражданина, не могут осуществлять визитирование мест принудительного содержания, что является одной из ключевых институциональных форм гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой.
Получая информацию от осужденных и их родственников, гражданские объединения, безусловно, принимают меры по поступающим жалобам путем обращения в вышестоящие государственные инстанции. Более того, большое значение имеет освещение проблемы исполнения наказаний в средствах массовой информации как регионального, так и федерального уровня со стороны общественных объединений, что позволяет привлечь внимание к решению вопросов наказания представителей государственных структур и активистов гражданского общества. Гражданские объединения Волгоградской области, таким образом, способствуют формированию сферы публичной политики, привлекая внимание государственных и гражданских субъектов к решению проблемы осужденных. Однако ограниченные возможности в деятельности общественных организаций в сфере контроля мест принудительного содержания не позволяют в полной мере организовать межсекторное сотрудничество по возникающему вопросу.
Поскольку нормативное закрепление и организационное оформление в сфере публичного контроля пенитенциарной системы получили Общественные наблюдательные комиссии, особое внимание в исследовании функционировании гражданского контроля над учреждениями УФСИН России по Волгоградской области следует уделить именно данному институциональному элементу.
Общественная наблюдательная комиссия по Волгоградской области была учреждена в 2009 году. Состав ОНК был сформирован по рекомендации Общественной палаты Волгоградской области и утвержден Общественной палатой Российской Федерации в количестве 6 человек. На первом заседании Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской области был избран ее председатель - Д.А. Землянский и ответственный секретарь-заместитель председателя В.Е. Козлович. Были утверждены регламент деятельности, план посещений мест принудительного содержания, график заседаний, порядок рассмотрения заявлений, организации приемов граждан, разработаны зоны ответственности членов комиссии.
В первый год работы комиссии были осуществлены ознакомительные визиты в учреждения УИС по Волгоградской области. В дальнейшем, в ходе деятельности ОНК первого созыва постоянно производились инспекционные визиты в учреждения УФСИН и МВД. Следует отметить, что формирование состава наблюдательной комиссии и первые мероприятия, проведенные ее представителями в Волгоградской области, отражают общие тенденции современного этапа развития института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России. В рамках данного этапа устанавливаются первичные контакты между действующими субъектами, определяются основные направления деятельности институтов контроля в сфере применения наказаний.
В ходе визитирования мест принудительного содержания на территории Волгоградской области членами Общественной наблюдательной комиссии был определен ряд проблем, требующих незамедлительного решения. Однако среди основных из них были обозначены проблемы, связанные в первую очередь с условиями содержания и трудоустройства осужденных. В Докладе подчеркивается: в местах принудительного содержания недостаточно обеспечиваются права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь. Остается неразрешенным вопрос оформления различных документов для осужденных по причине временных задержек с оформлением документов в государственных структурах. Достаточно неопределенной и неоднозначной, по мнению членов комиссии, остается ситуация с практикой условно-досрочного освобождения и возможностью для Общественной наблюдательной комиссии выступать с официальным ходатайством об УДО и принятия участия в вынесении решения по данному вопросу в судебных инстанциях .
Особого внимания со стороны общественников заслуживают вопросы, связанные с расширением возможностей осуществления действенного и независимого гражданского контроля над соблюдением прав человека в местах принудительного содержания. В отношении к данной проблеме наблюдаются различия в позициях членов наблюдательной комиссии и представителей региональных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний России. Так, представители государственных структур указывают на отсутствие гражданской инициативы со стороны контролирующих субъектов, недостаточный уровень профессиональной подготовки общественников. В тоже время, как членами Общественной наблюдательной комиссии отмечается проблема материально-технической оснащенности как препятствующее условие для установления эффективной системы гражданского контроля в местах принудительного содержания.
Для того чтобы определить основные тенденции в развитии институциональных форм гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями региона, следует, на наш взгляд, обратиться к анализу как официальных выступлений государственных должностных лиц, активистов гражданского общества, так и к результатам экспертного интервью с работниками пенитенциарных учреждений и членами наблюдательной комиссии. Данные материалы позволят выделить специфические черты организации публичных проверок мест принудительного содержания на территории Волгоградской области и определить перспективы функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в регионе.
Выступая на видеоконференции, проведенной Общественной палатой РФ в 2010 году, заместитель начальника Управления обеспечения общественного порядка и организации деятельности специальных учреждений милиции и конвоирования МОБ ГУВД Волгоградской области Ю. Щепельков отмечает, что правоохранительные органы региона активно сотрудничают с Общественной наблюдательной комиссией. Более того, второй год успешно работает созданная по инициативе Главного управления внутренних дел межведомственная комиссия с участием представителей Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области, членов Общественной наблюдательной комиссии, сотрудников Прокуратуры, подразделений собственной безопасности, МОБ, штаба ГУВД. Комиссией на постоянной основе проводятся проверки соблюдения прав подозреваемых и обвиняемых в местах принудительного содержания. В ходе проверок во всех городских, районных органах внутренних дел проведены обследования специальных помещений судов, специального автотранспорта, приняты меры по приведению их в соответствие с требованиями, установленными федеральным законодательством и приказами МВД России .
Исполняющий обязанности начальника следственного изолятора №1 УФСИН России по Волгоградской области Е. Василенко отмечает, что учреждения принудительного содержания становятся более открытыми для гражданских организаций, осуществляющих контроль. Представитель государственных структур также указывает, что администрация СИЗО предоставляет «полный доступ» и «любую информацию» для членов Общественной наблюдательной комиссии . Исходя из выступления представителя органов государственных власти, можно сделать вывод, что на уровне публичной сферы происходит установление сотрудничества между субъектами государственных и гражданских структур в процессе исполнения наказаний. Провозглашаются общие цели улучшения условий содержания осужденных и предоставления им гарантированных прав, утверждаются приоритеты работы в данном направлении, как со стороны Общественной наблюдательной комиссии, так и органов обеспечения правопорядка, учреждений УИС.
Обращаясь к вопросу сотрудничества между государственными и гражданскими структурами по вопросам изменения практик наказания, представители ОНК по Волгоградской области первого созыва также указывают на установление конструктивного диалога между администрациями пенитенциарных учреждений и активистами гражданских объединений. Так, например, один из членов Общественной наблюдательной комиссии по Волгоградской области в ходе экспертного интервью, проведенного автором данного исследования, подчеркнул, что в первый созыв комиссии происходили установочные контакты с представителями уголовно-исполнительной системы, позволившие определить характер, приоритеты деятельности пенитенциарных учреждений, а также регламент работы комиссии.
Важно отметить, что в ходе интервью представители наблюдательной комиссии указывали на то, что в Волгоградской области, в отличие от других регионов России, не возникало проблем с доступом представителей общественности в места принудительного содержания: «Мы достаточно открыто общались с Администрацией Волгоградской области, с УФСИН и УВД. Проблем с тем, что нас не пускали, никогда не было». При этом первоначальной задачей работы комиссии выступало решение организационных и материально-технических вопросов, налаживание контактов с представителями пенитенциарных учреждений. Другие респонденты также подчеркивали отсутствие в их работе того периода неразрешимых проблем: «Не было момента, чтобы на наши замечания, предложения реагировали негативным образом. Мы находим понимание, нас понимают, мы заставляем, чтобы нас понимали…».
Анализируя материалы экспертных интервью, следует отметить, что положительный контекст ответов на вопросы о принятии со стороны руководства учреждений УИС России гражданских контролирующих структур детерминирован «общественно-государственным» характером формирования политических институтов гражданского общества в нашей стране. Следует, на наш взгляд, согласиться с мнением А.М. Шустрова о таком преимуществе данной институциональной формы контроля как прямое взаимодействие с органами государственной власти . Однако, как показало исследование общероссийского опыта функционирования института гражданского контроля, серьезным недостатком указанной тенденции является нарушение принципа независимости граждан и их объединений, осуществляющих контроль. В этой связи практика публичного контроля мест принудительного содержания в Волгоградской области соотносится с динамикой институционализации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в России, существенным недостатком которой является значительный перевес государственной составляющей в формировании структур гражданской самоорганизации.