Анализируя советский период развития института государства в рамках теории модернизации, необходимо отметить, следом за С.А. Панкратовым, что вся советская система была попыткой сформировать и сохранить авторитарные и тоталитарные институты, а также их гибридные формы, несущие в себе внутренний раскол . Отсюда, государственная система советского типа не имела внутренних социальных механизмов, побуждающих страну к саморазвитию, основы государственности не затрагивались при осуществлении модернизационных проектов, что в свою очередь не позволяло реализовать ни одну из известных в мире моделей модернизации института государства. В этой связи, специфика деятельности Наблюдательных комиссий в уголовно-исполнительной системе СССР отражает характер модернизации всей государственной системы, при которой властными императивами создавались общественные организации, полностью подконтрольные партии и правительству.
После распада Советского Союза в рамках политической модернизации РФ и процесса институционализации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой наступает период декларирования необходимости формирования независимого гражданского контроля над деятельностью органов государственной власти. Предпринимались попытки политической поддержки привлечения общественных организаций к организации гражданского контроля.
В начале 1990-х годов начинается осуществление коренной трансформации уголовно-исполнительной политики российского государства на основе следующих приоритетов: поддержание основ конституционного строя, безопасность и целостность Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, право собственности, права и гарантии прав личности в сфере судопроизводства, применения наказаний и другие. Важно отметить, что директор ФСИН России А.А. Реймер в качестве основной характеристики указанного периода выделяет достижение соответствия пенитенциарных учреждений России европейским стандартам. Он, как представитель органа государственной власти, осуществляющей карательную функцию, определил, что достижение поставленной цели на тот момент требовало выполнения обширного круга задач, среди которых следует выделить несколько ключевых:
) следуя рекомендациям международного сообщества, в частности ООН, привести условия содержания подследственных и осужденных в России в соответствие с международно-правовыми нормами;
) коренным образом изменить подход к использованию труда осужденных; организовать трудовую деятельность осужденных так, чтобы она была нацелена не на решение народнохозяйственных проблем, а исключительно на приобретение профессиональных навыков, которые оказались бы полезны человеку на свободе;
) вписать трудовую адаптацию осужденных в рамки целого комплекса мер, направленных на их полноценную ресоциализацию, т. е. возвратить к нормальной жизни в обществе после отбытия наказания .
Достижение поставленных задач не в последнюю очередь связывалось с организацией функционирования гражданского контроля как политического института, гарантирующего, в соответствии с Конституцией, последовательность модернизации российского государства как демократического, правового, социально-ориентированного. В рамках реализации указанных направлений были внесены изменения в Исправительно-трудовой кодекс РСФСР, на основе которых осужденным были гарантированы:
× свобода совести и вероисповедания;
× право на личную безопасность;
× возможность пользоваться платными лечебно-профилактическими услугами;
× право телефонных переговоров;
× право на ежегодные отпуска, в том числе с выездом за пределы исправительно-трудового учреждения и др.
В условиях политической модернизации и становления демократической правовой государственности руководство страны обязалось привести законодательство в соответствие с международными правовыми нормами. Применительно к пенитенциарной сфере в 1997 г. был принят Уголовно-исполнительный кодекс РФ, представляющий собой принципиально новый законодательный акт, в основу которого положены международные стандарты содержания осужденных, а в 1998 г. уголовно-исполнительная система России была передана от МВД Минюсту России.
Следует отметить, что в рамках изменения норм и стандартов функционирования системы исполнения наказаний происходило формирование правовых основ организации гражданского контроля в местах принудительного содержания, соответствующих современным международным требованиям. Так, согласно закону «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и Уголовно-исполнительному кодексу РФ общественные организации могут выступать в качестве субъектов, контролирующих учреждения уголовно-исполнительной системы России. Политико-правовое закрепление отдельных аспектов организации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в рамках коренных изменений пенитенциарных практик ознаменовало, на наш взгляд, новые тенденции в процессе модернизации института государства.
Исследуя процесс институционализации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России, нам представляется необходимым указать на наличие модернизаторских и антимодернизаторских тенденций в становлении новой системы органов государственной власти в 1990-х годах. Как отмечает В.Д. Дроздиев, первая тенденция состояла в расширении включения в политическую жизнь социальных групп и индивидов, в ослаблении «традиционной» политической элиты и кризисе ее легитимности. Вторая тенденция нашла свое проявление в авторитарных методах деятельности и менталитете политической элиты, устанавливающих закрытый характер принятия решений . Ввиду этого политическая модернизация российского государства в тот период была затруднена устойчивыми традициями патернализма как на пути расширения участия граждан в государственном управлении, так и в ходе развития политической системы в более широком социально-историческом смысле.
Следует указать, что сложившийся к концу ХХ в. порядок формирования органов государственной власти не обеспечивал достаточных возможностей для политических партий и других элементов гражданского общества защищать интересы представляемых ими групп и оказывать влияние на процесс принятия решений по возникающим вопросам социальной и экономической политики государства. Конституцией России 1993 г. были заложены нормативные основы, но во многом так и не были сформированы самостоятельные политические институты участия граждан в процессе государственного строительства. В этой связи Ю.С. Пивоваров подчеркивает, что механизмы и способы осуществления политической власти вместо расширения демократических начал демонстрировали дореволюционные традиции «самодержавия» и персонификации власти. Более того, феномен фаворитизма препятствовал формированию необходимых для современного общества конституционных демократических норм взаимоотношений правящей элиты и гражданского общества, т.е. «оформлению самого поля политики и осознанию направлений модернизации страны» .
В целом, анализ преобразований 1990-х годов показывает, что особенности политической модернизации института государства детерминированы историческими, социальными и культурными условиями демократических изменений, происходивших в нашей стране. В свое время И.К. Пантин заметил, что в ходе отечественных политических реформ 90-х годов прошлого века предстояло формирование демократической политической культуры, что в России с ее историей, традициями, ментальностью населения требует огромного времени и усилий. «Нам требовалось, - пишет политолог, - соединить в одной исторической точке процессы, разделенные в истории Западной Европы целыми столетиями: формирование ценностей свободы, суверенитета гражданина и гражданского общества; развитие новых представлений о нормах справедливости, личностной автономии и т.д.» . Очевидно, что добиться синхронизации этих процессов в нашей стране не удалось: не было ни понимания особенностей каждого из них, ни желания считаться со спецификой возникающих задач. Утверждение новых основ государственности, таким образом, привело не к развитию института гражданского контроля над функционированием государственной власти или появлению иных демократических общественно-политических институтов, а к политической дестабилизации, экономическому кризису и распространению авторитарных тенденций в системе государственного управления.
Таким образом, в рамках анализируемого этапа институционализации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в 1990-х годах произошло политико-правовое закрепление принципов контроля, способствующих коренному изменению подхода к осуществлению наказаний на основе норм, соответствующих демократическому правовому государству. Безусловно, на наш взгляд, интенсификация развития института гражданского контроля могла способствовать дальнейшему развитию российского государства в рамках модернизационного проекта, предполагающего включение в государственное управление большего числа социальных групп и отдельных индивидов.
В 2000-х годах, в период необходимости интенсификации политической модернизации в РФ, институциональное развитие гражданского контроля в местах принудительного содержания следует охарактеризовать формированием новых механизмов и способов реализации гражданских инициатив в решении вопроса демократизации исполнения наказаний. Свой вклад в развитие института контроля на данном этапе внесли международные и общероссийские общественные организации, действующие в сфере защиты прав человека и гражданина. К числу наиболее эффективных организаций можно отнести Центр содействия реформе уголовного правосудия «Тюрьма и воля», Фонд «В защиту прав заключенных», Пермский региональный правозащитный центр, Московскую Хельсинкскую группу и другие. Деятельность гражданских объединений способствовала выдвижению на уровень публичных обсуждений между общественными деятелями и представителями органов государственной власти вопросов, связанных с применением наказаний, реализуя тем самым один из механизмов гражданского контроля в местах принудительного содержания.
Анализируя опыт политической модернизации государства и функционирования его пенитенциарных учреждений на данном этапе институционализации гражданского контроля в сфере исполнения наказаний, следует отметить, что комплекс мер, направленных на соблюдение международных норм обращения с правонарушителями, получили высокую оценку со стороны ООН, Совета Европы, зарубежных и российских правозащитных объединений. Так Ю.А. Реент подчеркивает, что если в начале 1990-х годов эксперты этих организаций оценивали условия содержания в российских следственных изоляторах как нарушающие права человека и близкие к пыткам, то в 2006-2008 гг. не было выявлено грубых нарушений прав человека при исполнении меры пресечения в виде заключения под стражу . Более того, как отмечает В.И. Семенюк, «открытость пенитенциарных учреждений для контактов с общественными правозащитными организациями свидетельствует о качественном обновлении уголовно-исполнительной системы России по сравнению с советским временем» .
Применительно к анализу политической модернизации института российского государства в 2000-х годах, следует указать, что в данный период, как справедливо отмечает Г.В. Голосов, реформы сопровождались последовательным курсом на сужение политической конкуренции и ограничение гражданских свобод, чему способствовали и институциональные изменения: «рецентрализация управления и законодательства о политических партиях и выборах» . Такое противоречие между заявленным стремлением к модернизации института государства и фактическим отказом от ее политической составляющей порождало ряд конфликтов между политической элитой и экономической элитой. Проводимые реформы оказались свернуты, либо, как считает В.Я. Гельман, свелись «к набору разрозненных и непродуманных мер подобно проведенной в 2005 году «монетизации льгот» .
В целом, 2000-е годы ознаменовали собой решительный прорыв в социально-экономической и политической модернизации РФ. Как утверждает С.А. Панкратов, «новый парламент, нового президента, новое правительство и т. д. объединяет не столько новизна действующих лиц, сколько возродившееся у граждан России ожидание «чуда», связанного с решением самых наболевших проблем под руководством В.В. Путина» . В этой связи централизация системы государственного управления является логичной и неизбежной тенденцией. При анализе политической модернизации российского государства в данный период следует обращать внимание на тот факт, что функционирование института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой было подчинено общему характеру преобразований, направленных на повышение уровня управляемости, восстановление «вертикали власти и создание демократических политических институтов «сверху» .
Таким образом, развитие института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в 2000-х годах преимущественно осуществлялось посредством реализации гражданских инициатив, исходящих со стороны международных и российских правозащитных организаций. Однако деятельность гражданских объединений, их ресурсы не позволяли в полной мере осуществлять необходимые меры по осуществлению контроля мест принудительного содержания, выполняя преимущественно узкие социальные задачи. В то время как эффективный политический институт гражданского контроля выступает, на наш взгляд, важнейшим условием успешной модернизации института российского государства, демократической и правовой направленности его функционирования. В этой связи институт гражданского контроля способен обеспечить преемственность и обновление системы органов государственной власти.
Современный этап политической институционализации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России можно обозначить с принятия в 2008 году Федерального закона №76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» . Принятие закона ознаменовало новый этап политической модернизации РФ и переход к институциональному закреплению гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой и практической реализации таких институциональных механизмов контроля как визитирование мест принудительного содержания, мониторинг деятельности администраций пенитенциарных учреждений, обращение в вышестоящие государственные органы по вопросам исполнения наказаний в отношении к осужденным.
Основными субъектами гражданского контроля в пенитенциарных учреждениях, согласно закону, должны выступать Общественные наблюдательные комиссии. Состав комиссий формируется из представителей общественных объединений, имеющих государственную регистрацию, осуществляющие свою деятельность не менее пяти лет со дня его создания, уставной целью или направлением деятельности которых является защита или содействие защите прав и свобод человека и гражданина. Совет Общественной палаты России устанавливает для каждого субъекта РФ численность общественной наблюдательной комиссии, в составе которой не может быть менее пяти и более двадцати членов. В Законе закрепляются такие политические принципы осуществления контроля над исправительными учреждениями как добровольность, равноправие и законность.
На 1 июля 2011 года Общественные наблюдательные комиссии в количестве 678 человек сформированы в 78 субъектах Российской Федерации . Большинство членов ОНК являются представителями местных сообществ, региональных и межрегиональных общественных организаций. Среди общероссийских гражданских объединений, выдвинувших своих кандидатов в состав комиссий, можно выделить такие общероссийские организации как «Российский Красный Крест»; «Попечительский совет уголовно-исполнительной системы»; «Российское историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал» (Российский Мемориал); «Российский союз ветеранов Афганистана»; движение «За права человека»; «Союз журналистов России»; «Российский фонд мира»; «Женщины России» и другие.
Из числа международных общественных организаций в состав наблюдательных комиссий входят представители Ассоциации правозащитных организаций «АГОРА» и общественной организации «Достлуг-Дружба». Следует отметить, что членами ОНК в отдельных субъектах РФ являются активисты политических партий «Единая Россия» и «Яблоко», а также представители молодежного отделения КПРФ «Союз коммунистической молодежи Российской Федерации» .
Таким образом, основными субъектами института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в условиях современного этапа политической модернизации России являются общероссийские гражданские объединения, международные общественные организации, политические партии РФ, Общественные наблюдательные комиссии. Именно данные объединения, являясь институциональными элементами гражданского общества, способны осуществлять представительство общественных интересов и контроль над деятельностью органов государственной власти.