В целом, как указывает член Общественной палаты РФ, курирующий организацию гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой, М.В. Каннабих, несмотря на существующие проблемы в ходе реализации публичных проверок пенитенциарных учреждений со стороны общественности, «гражданский контроль в местах принудительного содержания России можно считать состоявшимся» . В свою очередь заместитель начальника управления ФСИН России Ю.А. Краснов заявляет, что за два года функционирования института гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями между Службой исполнения наказаний и Общественными наблюдательными комиссиями сложились «отношения партнерства и взаимопонимания» . Однако если обратиться к мнению представителей гражданских объединений, то можно выделить ряд проблем в процессе осуществления проверок, препятствующих, на наш взгляд, эффективному функционированию института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в нашей стране.
Наибольшие сложности в осуществлении контроля со стороны общественных организаций над уголовно-исполнительной системой России возникают в связи с отрицательной оценкой необходимости деятельности гражданских объединений, осуществляющих контроль, со стороны администрации мест принудительного содержания. Показательным является высказывание председателя Общественной наблюдательной комиссии Свердловской области Е.А. Степановой, которая отмечает, что при осуществлении визитирования члены комиссий испытывают давление со стороны руководства пенитенциарных учреждений, которые с недоверием относятся к деятельности правозащитников. Более того, Е.А. Степанова подчеркивает, что помимо негативного отношения со стороны администрации тюрем представители комиссий сталкиваются с отрицательным отношением и со стороны осужденных, считающих, что наблюдательные комиссии - это либо «чей-то заказ, либо простая формальность» .
Сложности в восприятии субъектов гражданского контроля являются, на наш взгляд, закономерным следствием появления нового политического института, действующего в интересах государства и гражданского общества. Следует отметить, что в таких условиях неизбежно появляются новые трудноразрешимые задачи в ходе функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой.
Так серьезной проблемой в работе гражданских объединений является установление отношений сотрудничества с лицами, отбывающими наказание в местах лишения свободы. Данная проблема возникает в связи с тем, законом об общественном контроле регламентируется, что члены комиссий могут разговаривать с задержанными только в присутствии администрации СИЗО. В связи с этим член Общественной наблюдательной комиссии г. Москвы З.Ф. Светова отмечает: «когда представители комиссий в сопровождении руководства учреждения заходят в камеры к задержанным, те сообщают, что у них нет проблем. И это понятно, мы уйдем, а они останутся, их могут «прессовать». Как узнать, что там действительно происходит? Это очень сложно» .
В результате, ограничения встреч представителей гражданского общества с задержанными выступают основным препятствием для эффективного функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой. Важно отметить, что именно визитирование является первоначальным этапом контроля в местах лишения свободы, поскольку позволяет собрать необходимую информацию об условиях содержания осужденных, о возможных нарушениях прав задержанных и др. Очевидно, что в соответствии с утвердившимися правилами посещения, подвергается сомнению достоверность и качество получаемой субъектами контроля информации.
Другой немаловажной проблемой в функционировании института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России является недостаточно высокий уровень гражданской активности и политических инициатив лиц, ставящих целью осуществление контроля государственных структур. Результаты эмпирических исследований, проведенных Фондом общественного мнения в 2007 г., свидетельствуют о низком уровне не только участия граждан в процесс создания независимых общественных объединений, но и о слабой информированности о деятельности некоммерческих организаций в России. Так, о существовании таких организаций знал каждый пятый респондент (21%), что-то слышали - 42 % .
В этой связи Ю.А. Красин справедливо отмечает, что «в российском обществе, переживающем гигантские трудности демократической трансформации, остро ощущается дефицит гражданской энергетики, что, в свою очередь, мешает направить развитие российской государственности в русло сильной демократии» . Указанные тенденции отражают сложный и неоднозначный характер взаимодействия складывающихся институтов гражданского общества и органов государственной власти в современной России. В этих условиях ключевое значение для аккумуляции гражданской активности и инициативы приобретает развитие сферы публичной политики, позволяющей артикулировать интересы различных социальных групп и установить партнерские отношения общества с государством.
Сохранение и развитие публичной сферы выступает, таким образом, необходимым условием для формирования современных политических институтов, способных контролировать различные сферы реализации функций государством, в том числе карательной. Очевидно, что для эффективного функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в сложившихся условиях требуется целый комплекс ресурсов повышения политической активности и инициативности граждан, их самоорганизации.
Специфика функционирования института гражданского контроля над деятельностью государства и учреждениями исполнения наказаний отражается также в процессе создания вторых составов Общественных наблюдательных комиссий в 2010 г. Так, например, из числа претендентов на членство в комиссии Общественной палатой РФ исключались независимые правозащитники, активно выполнявшие свою работу в первом составе, а на их место выбирались бывшие сотрудники правоохранительных органов. В связи с этим директор Института прав человека В.М. Гефтер отмечает, что «представители силовых ведомств всерьез собираются контролировать не СИЗО, а входящих в наблюдательную комиссию правозащитников» . Такие условия препятствуют достижению согласия и установлению партнерских отношений между субъектами контроля, что, на наш взгляд, не позволяет реализовывать основные задачи публичных проверок в местах лишения свободы.
Специфика функционирования политического института гражданского контроля и формирования Общественных наблюдательных комиссий отражает общие тенденции институционализации структурных элементов гражданского общества в России. Как отмечает в своем диссертационном исследовании А.М. Шустров, «в силу низкой гражданской активности и аморфности гражданского общества именно государство выступает инициатором процесса институционализации гражданского контроля над деятельностью органов государственной власти. Происходит это путем создания «общественно-государственных организаций», осуществляющих контроль управляющих структур» . Безусловным преимуществом данной институциональной формы контроля является прямое взаимодействие с органами государственной власти. Однако серьезным недостатком выступает нарушение принципа независимости граждан и их объединений, осуществляющих контроль.
Вместе с негативными тенденциями в функционировании политического института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой, можно, на наш взгляд, выделить положительные результаты деятельности субъектов гражданского контроля в пенитенциарных учреждениях России. Это подтверждается высказыванием представителя Общественной наблюдательной комиссии Свердловской области В.А. Шаклеина: «при всей скромной возможности общественников осуществлять свою деятельность за счет личного времени и финансовых средств, органы власти вынуждены обращать внимание на многие, даже непрофессионально полученные сведения по фактам нарушения прав человека в местах принудительного пребывания граждан и принимать определенные меры по предотвращению этих нарушений» . Более того, функционирование института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России в целом отвечает общей организации гражданского контроля над функционированием государственной власти, отвечающего следующим этапам: 1) определение объекта контроля, его проблемы; 2) определение методов контроля; 3) достижение необходимых договоренностей; 4) проведение мероприятий контроля; 5) оценка и представление результатов контроля.
Один из руководителей общественного движения «Солидарность» С.К. Давидис в свою очередь отмечает: «когда появлялись представители Общественных наблюдательных комиссий, поведение сотрудников МВД менялось. И результаты деятельности ОНК очень сложно отследить, но атмосфера однозначно меняется» . Исходя из этого, следует сделать вывод, что функционирование данного политического института, выступающего посредником отношений между государственными и гражданскими структурами, вносит определенные коррективы в практику исполнения наказаний, ориентируя ее на соблюдение прав и свобод человека и гражданина, тем самым, определяя общий вектор демократических преобразований в РФ.
Необходимость расширения сферы публичности российской политики и функционирования гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой отмечает также член Общественной палаты РФ С.Н. Катырин: «Лица, осуществляющие мониторинг, должны обладать необходимыми навыками и профессиональным опытом. Поэтому расширение объема информации и адекватное ее использование, особенно касающейся защиты прав и законных интересов осужденных и лиц, подозреваемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах, является одним из ключевых условий эффективной деятельности членов наблюдательных комиссий» . Получаемая информация об условиях содержания осужденных, о нарушениях их прав должна быть доступна для публичных обсуждений, тем самым институционально закрепляя открытость, гласность и прозрачность политико-модернизационных преобразований, интенсифицируя процессы построения демократического правового государства в России.
Обращая внимание на актуальную проблему формирования состава Общественных наблюдательных комиссий в некоторых субъектах РФ, представитель Общественной наблюдательной комиссии г. Санкт-Петербург В.Э. Шнитке предлагает следующее решение: «Процедура формирования комиссий должна быть предельно понятной, прозрачной и демократичной. Считаем, что обсуждение и принятие решений Комиссией Общественной палаты должно быть гласным, а не секретным заседанием за закрытыми дверьми» . Отсюда, одним из необходимых условий формирования института гражданского контроля в местах лишения свободы является возможность реализации общественно-значимых интересов представителями гражданского общества России.
Таким образом, функционирование института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России на современном этапе политической модернизации характеризуется противоречивыми тенденциями. С одной стороны, происходит нормативное, организационное закрепление политических практик контроля со стороны граждан и их объединений в сфере исполнения государством карательной функции. С другой стороны, препятствующими факторами для эффективного развития данного института выступают неприятие со стороны осужденных и администраций закрытых учреждений новых общественно-политических практик.
Однако, несмотря на противоречивый характер развития института гражданского контроля, следует указать на положительную направленность происходящей в настоящее время модернизации уголовно-исполнительной системы за счет расширения сферы функционирования института гражданского контроля. Так, с 2009 г. в нашей стране осуществляется реформа Федеральной службы исполнения наказаний, одним из приоритетов которой выступает привлечение к ее проведению «научной, правозащитной общественности, сотрудников УИС, а также проведение общественной экспертизы предлагаемых изменений, основанных на принципах гуманизма и прав человека и гражданина» . В ходе реформы предполагается использование потенциала граждан и их объединений как субъектов ресоциализирующего воздействия, заинтересованных в собственном социальном благополучии и развитии.
Ключевым механизмом проведения политико-административной реформы ФСИН России становится, таким образом, активное привлечение сил общественности и научного сообщества к решению данной проблемы. На наш взгляд, возможность осуществления модернизации уголовно-исполнительной системы определяется степенью участия граждан и их объединений в данном процессе. Безусловно, реализация предлагаемой стратегии возможна лишь посредством дальнейшего развития института гражданского контроля, позволяющего совершенствовать пенитенциарные практики, вовлечение гражданских объединений в функционирование системы исполнения наказаний, а также публичного освещения деятельности карательных органов, установление партнерских взаимодействий с государственными структурами и т. д. В результате реализации указанных мер представляется возможным повышение качественных возможностей граждан участвовать в принятии и реализации политических решений, в определении вектора политической модернизации России, что отвечает современным критериям демократического правового государства.
Таким образом, систематизируя основные этапы институционализации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в России, следует выделить несколько основных этапов формирования данного института. В рамках первого этапа, на основании указа императора Александра I в 1819 г. было создано Общество попечительное о тюрьмах. Целью данной благотворительной организации было оказание помощи заключенным, нравственное исправление осужденных, надзор за соблюдением внутреннего распорядка в местах лишения свободы и т.д. Тем самым были заложены нормативные основы и вектор развития института гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями.
На втором этапе, важным представляется опыт функционирования Наблюдательных комиссий в СССР, состоящих из представителей профсоюзов, комсомола, партийных организаций, которые занимались изучением вопросов, связанных со степенью исправления осужденных. Наблюдательные комиссии имели право посещать пенитенциарные учреждения, принимать участие в различных мероприятиях, однако практика показала - в условиях слияния социальной и государственной сфер невозможно формирование независимых общественных институтов, осуществляющих контроль над закрытыми государственными учреждениями.
В 2008 г. в рамках модернизации уголовно-исполнительной системы России вступил в действие Федеральный закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». Лишь на современном этапе было нормативно обеспечено функционирование института гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями России. Были образованы Общественные наблюдательные комиссии, осуществляющие независимую публичную проверку применения уголовных наказаний к гражданам РФ.
На современном этапе политической модернизации Российской Федерации, наличие развитого института гражданского контроля в местах принудительного содержания является, на наш взгляд, необходимой мерой при переходе к новым нормам применения наказаний. Основными принципами организации гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой России провозглашаются свобода, открытость, независимость, публичность, справедливость и другие принципы, соответствующие общим нормам организации гражданского контроля над государством при демократической политической системе.
Наиболее эффективными формами и способами функционирования института гражданского контроля над деятельностью пенитенциарных учреждений в России являются: визитирование мест лишения свободы; встречи с родственниками осужденных по возникающим жалобам; обращение в вышестоящие органы государственной власти по вопросам обжалования приговоров и решений об условно-досрочном освобождении; информирование общественности через СМИ о результатах проверок, условиях содержания под стражей лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, а также осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы. Приоритетной сферой гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой РФ выступает непосредственная работа с осужденными, их политико-правовая ресоциализация в пенитенциарных учреждениях для того, чтобы лица, освобождающиеся из мест лишения свободы, обладали активной гражданской позицией, уровнем политической правовой культуры, соответствующим демократически стандартам.