судьи, проживающей в доме государственного или муниципального жилищного фонда либо в приватизированном жилом помещении, из площади жилых помещений исключается общая площадь жилого помещения в пределах социальной нормы на одного человека.
Несмотря на то, что за находящимися в отставке судьями Конституционного Суда сохраняется бесплатный служебный автомобиль с водителем, им может выплачиваться компенсация на приобретение проездных документов на все виды общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения в соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства от 27 декабря 2004 года N 851 <1> на основании статьи 15 Закона о статусе судей. Компенсация выплачивается на основании письменного заявления судьи КС, которое подается ежегодно на имя Председателя. Выплата компенсации должна осуществляться в соответствии с приказом Председателя. Компенсация выплачивается ежемесячно в счет будущего месяца.
--------------------------------
<1> СЗ. 27.12.2004. N 52 (часть 2). Ст. 5515.
Все судьи КС в отставке числились советниками КС и (или) получали рабочее место в здании КС в Москве.
Глава III. СТРУКТУРА И ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья 20. Организационные формы конституционного судопроизводства
Комментарий к статье 20
1. Структура и организация деятельности Конституционного Суда в соответствии с комментируемым Законом существенно отличаются от Закона "О Конституционном Суде РСФСР". Ранее Конституционный Суд должен был состоять из 15 судей (было избрано 13) и действовал в едином составе.
Конституция увеличила число судей Конституционного Суда до 19, а комментируемый Закон "разделил" его на две палаты, что позволяет увеличить "пропускную способность" рассмотрения дел: наряду с рассмотрением в пленарных заседаниях, т.е. с участием всех 19 судей, дела могут рассматриваться в каждой из его палат, состоящих из 10 и 9 судей. Тем не менее "пропускная способность" остается низкой: некоторые обращения годами не рассматриваются Конституционным Судом. Были случаи, когда они вообще не рассматривались, поскольку оспоренное положение закона отменялось и обращение отзывалось. Поэтому необходимы изменения Закона, увеличивающие число палат Конституционного Суда до трех (в одной палате - семь судей, в двух других - по шесть) и упрощающие процедуру принятия обращений к рассмотрению, что не предполагает изменение Конституции. Иначе в Конституционном Суде продолжится нелепая практика, при которой все 19 судей вынуждены рассматривать явно неподведомственную жалобу одного гражданина (не исключено - психически нездорового), требующего решения Конституционного Суда на основании статьи 40 Закона.
При разработке проекта комментируемого Закона уже предлагалось разделение КС на три палаты. Но у этого предложения нашелся противник. Кто? Президент? Государственная Дума? Совет Федерации? Нет! "Против такого решения решительно возражал отдел судебных заседаний Секретариата Конституционного Суда, ссылаясь на то, что создание трех палат не соответствует условиям, в которых находится Суд (имея в виду служебные помещения, их техническую оснащенность, стенографические и протокольные службы)" <1>. Судя по тому, что КС стал состоять из двух палат, эти
71
доводы показались наиболее убедительными, избавили от "лишней" работы как судей КС, так и Отдел по обеспечению судебных заседаний Секретариата, а для многочисленных заявителей в КС означали многомесячные задержки рассмотрения их дел одной из двух палат КС. Если и теперь КС имеет "несоответствующие условия", то вновь возникает вопрос об обоснованности его перевода из Москвы в С.-Петербург. Если же с условиями пребывания и деятельности КС в С.-Петербурге все в порядке, а именно об этом многократно заявлялось в СМИ, то пора учреждать три палаты КС.
--------------------------------
<1> Митюков М.А. К истории учреждения палат Конституционного Суда // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 8.
Из смысла статьи 20 Закона следует, что каждая палата выступает от имени всего Конституционного Суда. Но главной организационной формой конституционного судопроизводства является пленум, поскольку некоторые вопросы могут решаться Конституционным Судом только в пленарных заседаниях. Конституционный Суд вправе рассмотреть на пленуме любой вопрос, входящий в его компетенцию (статья 21 Закона), что не может делать палата.
Несмотря на разное количество судей в палатах Конституционного Суда, палаты считаются равноправными. Палаты КС не коллегии, как в ВС, со своей специализацией по гражданским, уголовным или иным делам. Каждая из палат КС может рассмотреть дело по любой отрасли законодательства.
Поддержанию равноправия палат КС служит и часть четвертая статьи 20 Закона, согласно которой Председатель и его заместитель не могут входить в состав одной и той же палаты. В свою очередь, они не являются председателями палат: частью шестой комментируемой статьи установлена необходимость определения очередности исполнения судьями, входящими в состав палаты, полномочий председательствующего в
еезаседаниях. В Конституционном Суде утвердилась практика определения нового председательствующего на период рассмотрения каждого дела. На пленарных заседаниях может председательствовать только Председатель Конституционного Суда (пункт 1 части первой статьи 24 Закона).
Сцелью повышения динамизма в деятельности Конституционного Суда, исключения персональных влияний и келейности при принятии решений часть пятая статьи 20 Закона обязывает обновлять состав палат не реже одного раза в три года. Такое положение допускает как инициирование перехода из палаты в палату самим судьей КС, так и обновление состава палаты в результате назначения нового судьи Конституционного Суда.
2. Во исполнение части второй статьи 20 Закона формирование персонального состава палат Конституционного Суда определяется Регламентом, в соответствии с которым оно производится в пленарном заседании Конституционного Суда по спискам, составляемым с учетом избранной каждым судьей КС специализации по одной или нескольким отраслям права (§ 5); по итогам жеребьевки Конституционный Суд принимает решение о персональном составе палат, в котором указываются фамилии, имена, отчества судей, вошедших в каждую из палат, а также определяется срок, по истечении которого может быть проведена новая жеребьевка в целях изменения персонального состава палат (§ 6); при открытии вакансий в одной или обеих палатах одновременно порядок их замещения определяется в каждом случае специальным решением Конституционного Суда, принятым в пленарном заседании (§ 7); критерии и порядок очередности исполнения судьями, входящими в состав палаты, полномочий председательствующего в
еезаседаниях определяются на заседании палаты (§ 8).
Кроме пленума и палат, учрежденных для осуществления конституционного судопроизводства, в соответствии с § 60 Регламента для рассмотрения и решения организационных, финансовых, кадровых и иных вопросов внутренней деятельности
72
Конституционного Суда проводятся рабочие совещания судей. Совещание может быть созвано по требованию любого из судей. Рабочее совещание судей правомочно принимать решения при наличии большинства от общего числа судей Конституционного Суда. Решения на рабочих совещаниях судей принимаются большинством голосов от числа присутствующих судей и имеют обязательный характер для судей Конституционного Суда и работников Аппарата КС. На рабочие совещания судей Конституционного Суда не распространяются положения Закона о неучастии судьи в заседаниях Конституционного Суда, воздержании или уклонении от голосования (пункт 8 части первой статьи 18, часть пятая статьи 72), а также о заседании судей КС в мантиях (часть четвертая статьи 114 Закона).
В соответствии с § 61 Регламента для подготовки вопросов об изменении и дополнении Регламента, кадровых, бюджетных, информационных вопросов, обобщения практики Конституционного Суда и для других целей Конституционный Суд может создавать временные или постоянные комиссии, в том числе с участием сотрудников Аппарата КС.
Статья 21. Вопросы, рассматриваемые в пленарных заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации
Комментарий к статье 21
Структура Конституционного Суда, включающая пленум и палаты, предопределила разграничение компетенции между ними. Статьей 21 Закона она разграничена в пользу пленума: он может решить любой вопрос, входящий в компетенцию как пленума, так и любой палаты. Вопросы на пленум выносятся, если это прямо предписано комментируемой статьей, другими положениями Закона, а также вопросы, решение которых имеет исключительно важные, по мнению пленума, социально-политические и экономические последствия.
Вопросы, решаемые согласно статье 21 Закона исключительно на пленуме, условно можно разделить на правовые (часть вторая) и организационные (часть третья). Большая часть вопросов, предусмотренных частью второй комментируемой статьи (пункты 1 - 3), относится к осуществлению конституционного судопроизводства. Но КС давно не рассматривает эти вопросы в публичных заседаниях. Последнее Постановление КС о проверке конституционности положения конституции республики в составе РФ было принято в 2002 году, о толковании Конституции - в 2000 году, заключение при действии комментируемого Закона КС не принимал (и вряд ли примет в ближайшие годы - см. комментарий к главе XV Закона). Выступления с посланиями и законодательной инициативой Конституционного Суда (пункты 4 и 5 части второй статьи 21 Закона) также не предполагаются частыми: за 15 лет, прошедших со дня принятия комментируемого Закона, Конституционный Суд ни разу не выступал ни с посланиями, ни с законодательной инициативой. КС остался, возможно, единственным органом, имеющим право законодательной инициативы, но никогда его не осуществлявшим. Поэтому КС, "разгружая палаты", рассматривает в публичных пленарных заседаниях обращения о проверке конституционности положений различных ФЗ.
Если Конституционный Суд решит обратиться с посланием, то зачитать его, исходя из пункта 3 части первой статьи 24 Закона, должен будет Председатель. В соответствии со статьей 264.11 Бюджетного кодекса РФ Председатель КС может выступить или представить доклад с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства РФ.
Следует отметить, что статья 42 Закона предписывает решать исключительно в пленарных заседаниях Конституционного Суда также вопрос о принятии обращения к рассмотрению, не указанный в комментируемой статье. Кроме того, организационные
73
вопросы, не указанные в комментируемой статье, которые объективно не могут быть отнесены к компетенции только одной палаты, также требуют решения на пленуме, поскольку статья 22 Закона не относит к компетенции палаты решение организационных вопросов, касающихся всего Конституционного Суда.
Порядок решения каждого из вопросов, предусмотренных статьей 21, а также статьей 22 Закона, детализируется другими положениями Закона и Регламента.
Статья 22. Вопросы, рассматриваемые в заседаниях палат Конституционного Суда Российской Федерации
Комментарий к статье 22
Содержание комментируемой статьи тесно взаимосвязано со статьей 21 Закона, поскольку сформулировано исходя из того, какие вопросы должны рассматриваться исключительно в пленарных заседаниях Конституционного Суда.
Статьи 21 и 22 Закона "распределили" компетенцию пленума и палат, исходя, прежде всего, из полномочий Конституционного Суда, установленных статьей 3 Закона (см. комментарий к ней), а также их значимости. Статья 22 "похожа" на статью 3 Закона больше, чем статья 21. Вместе с тем статья 22 Закона не относит к компетенции палаты решение организационных вопросов.
В соответствии с § 23 Регламента распределение дел между палатами КС производится с учетом необходимости обеспечения равномерной нагрузки на палаты. При этом может быть учтена юридическая специализация судей палат.
Статья 23. Избрание Председателя, заместителя Председателя и судьи-секретаря Конституционного Суда Российской Федерации
Комментарий к статье 23
1. В соответствии с комментируемой статьей Председатель, его заместитель и судьясекретарь избираются самими судьями Конституционного Суда из своего числа; никто не может указывать судьям Конституционного Суда, кого избирать. Это существенная гарантия независимости Конституционного Суда.
Указанные лица считаются избранными при получении простого большинства голосов, т.е. не менее 10 судей Конституционного Суда за каждого, независимо от того, присутствуют ли на выборах все 19 судей. Но при этом должен быть кворум, установленный для принятия решений в пленарных заседаниях Конституционного Суда - не менее двух третей от общего числа, т.е. 13 судей.
Допуская избрание Председателя, его заместителя и судьи-секретаря на новый срок, статья 23 Закона подразумевает избрание на любое количество сроков. Порядок избрания и голосования детализирован § 1 Регламента. Заполняя бюллетень для голосования, судья КС оставляет в списке фамилию кандидата, за которого голосует (Председателя, его заместителя или судьи-секретаря), и вычеркивает фамилии остальных кандидатов. Бюллетени, в которых оставлены невычеркнутыми фамилии двух или более кандидатов, недействительны. После голосования Конституционный Суд утверждает протокол голосования.
Недобросовестное исполнение Председателем, его заместителем и судьейсекретарем своих обязанностей либо злоупотребление ими своими правами (часть четвертая комментируемой статьи) - довольно субъективный критерий для постановки вопроса об их досрочном освобождении от указанных должностей. Учитывая характер вопроса, для его решения, в отличие от избрания, требуется не 10, а 13, т.е. две трети голосов от общего числа судей Конституционного Суда. Досрочное освобождение от
74
должности Председателя, его заместителя или судьи-секретаря не влечет прекращение полномочий данных судей Конституционного Суда: они остаются "обычными" судьями КС.
2.ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (статья 5, части третья и десятая) устанавливает, что Председатель Счетной палаты и его заместитель не могут состоять с Председателем Конституционного Суда в родственных отношениях. Такое положение представляется странным, поскольку Счетная палата РФ не вправе осуществлять финансовый контроль за КС (см. комментарий к статье 7 Закона). Но в любом случае оно не является препятствием для избрания Председателем Конституционного Суда судьи КС, состоящего с Председателем Счетной палаты РФ или его заместителем в родстве (в том числе дальнем): в таком случае необходима замена Председателя Счетной палаты либо его заместителя, поскольку в силу статьи 76 (часть 3) Конституции комментируемый Закон как ФКЗ имеет большую юридическую силу, чем ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".
ФЗ "О государственной охране" рассматривает Председателя Конституционного Суда в качестве объекта государственной охраны. Указом Президента от 24 декабря 2007 года N 1742 на Председателя Конституционного Суда распространено действие особых правил авиаперевозок высших должностных лиц государства.
3.Первым Председателем Конституционного Суда был избран В.Д. Зорькин, под руководством которого Конституционный Суд заключением от 21 сентября 1993 года признал наличие оснований для отрешения Президента Б.Н. Ельцина от должности. Но вместо отрешения от должности Ельцина последовали учиненная им ликвидация законодательных (представительных) органов (Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ), прерывание деятельности Конституционного Суда и вынужденное сложение полномочий Председателя самим В.Д. Зорькиным.
Указ Президента от 25 декабря 1993 года N 2289 "О замещении вакантных должностей федеральных судей" <1> устанавливал: "При определении количества вакантных должностей судей Конституционного Суда Российской Федерации принять во внимание решения Конституционного Суда Российской Федерации от 2 декабря 1993 г. о приостановлении полномочий судей Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина и В.О. Лучина". В знак протеста против незаконности этих решений, которые были приняты не 2, а 1 декабря 1993 года, В.О. Лучин объявил голодовку. Вскоре полномочия В.Д. Зорькина и В.О. Лучина были восстановлены, но Указ Президента от 25 декабря 1993 года N 2289 действовал вплоть до 5 августа 2002 года - только с этой даты его отменил изданный в этот день Указ Президента N 855 <2>. В.Д. Зорькин оставался "обычным" судьей КС.
--------------------------------
<1> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1994 года. N 9. Ст. 698.
<2> СЗ. 12.08.2002. N 32. Ст. 3168.
Вместо В.Д. Зорькина исполняющим обязанности Председателя стал судья Н.В. Витрук. После сформирования полного состава Конституционного Суда в 1995 году его Председателем стал 68-летний В.А. Туманов (Совет Федерации "с подачи" Президента назначил его судьей, по сути, на два года - до достижения предельного возраста пребывания в должности судьи). В.А. Туманова сменил М.В. Баглай, который избирался судьями КС Председателем на два срока подряд и был им с 1997 до 2003 года.
21 февраля 2003 года Конституционный Суд 10-ю голосами против 9-ти вновь избрал Председателем В.Д. Зорькина. Можно сказать, что это было восстановлением справедливости в отношении В.Д. Зорькина, проявившего подлинное гражданское мужество: зная разрушительный характер Ельцина, он не побоялся инициировать принятие заключения об отрешении его от должности.
75