В процитированной норме Декларации, согласно Уставу ООН, четко сформулирован подход этой организации к праву на самоопределение: последнее имеет различные вариации или формы , и территориальное самоопределение возможно только в том случае, если иным фо р- мам, например, национально-культурной автономии (общественному объединению), государство централизованно препятствует.
В современном международном праве самоопределение наций или народов в форме сепаратизма или ирредентизма признается во зможным лишь в случае геноцида или дискриминации по национальному признаку, а также конституционного закрепления права той или иной территории на отделение (выхо д из государства). В про тивном случае, признание права этносов на самоопределение означает признание возможности распада любого государства с бо лее или менее сложным этническим составом населения. В принятой 24 октября 1970 г. на 1883-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеей ООН «Декларации о принц и- пах международного права, касающихся дружественных о тношений и сотрудничества между государствами в соответствии с уставом организации объединенных наций» у казывается, что право на самоопределение применимо к колониальным ситуациям и этим правом обладаю т народы, находящиеся в колониальной или иностранной зависимости. Кроме того, там же признается, что часть народа той или иной независимой страны может воспользоваться э тим правом только в том случае, если отсутствуют демократические формы участия всех представителей народа, независимо от национальной, расовой или конфессиональной принадлежности в органах власти, то ес ть участия в управлении государством наравне со всеми.
Таким образом, право на самоопределение не предполагает политико -территориальное самоопределение с «правом выхода», за исключением тех случаев, ко торые характеризую тся геноцидом и дискрим и- нацией по отношению к тому или иному этносу. И международное пр а- во, и Конституция Российской Федерации гарантирую т право на сам о- определение в рамках существующего многонационального гос ударства с использованием различных форм самоопределения в целях со хранения своей общности, культуры, традиций, языка и быта .
Из права на самоопределение вытекает право на равное участие в управлении страной. В неко торых государствах власть идет насто лько далеко в национальном вопросе, что представляет отдельные гарантии и преимущества национальным меньшинствам в политическом процессе. В соответствии с рассмотренным выше принципом «обеспечения фактического равенства независимо от национальной принадлежности» конституции разных стран закрепляю т нормы, обеспечивающие привилегии и кво ты в избирательном праве представителям национальных меньшинств.
171
Наконец, одной из главных задач государственной власти по отно - шению к национальным меньшинствам служит обеспечение их э тнокультурного развития, прежде всего национального языка. Анализируя начальные стадии национальных движений, чешский историк М ирослав Хро х обращал внимание на то, ч то национальные движения в Европе, активисты которых впервые начали свою агитацию в XIX веке , обращались к своим малообразованным этническим собратьям, составляющим недоминирующие национальные общности, не посредством политич е- ской логики гражданских или человеческих прав, а через языковые и культурные апелляции. «Действительность общего языка и обычаев была гораздо более доступной для понимания, чем заумные ко нцепции конституционной свободы», – полагает С. Хро х. Происходит это и сегодня, особенно в бывших республика х Югославии, СССР, в Румынии, Прибалтике , где нет еще сформировавшегося гражданского общества .
Впрочем, даже при образцовой демократии, когда все граждане равны, есть одно право, которое не может быть реализовано каждым: право быть понятым, если говоришь на родном языке. В большинстве государств мира можно говорить на любом, на самом экзотическом языке, но право быть понятым отсу тствует: каким бы демократич еским не было государство, все языки не могут знать государственные служащие, предпочтение отдается тем, кто владеет в совершенстве официал ь- ным языком. Поэ тому в любой демократии присутствуют неизбежно этнократические черты: при назначении на государственную службу предпочтение отдается знающим в совершенстве язык страны, т.е. пре д- ставителям титу льной нации.
Зарубежный опыт регулирования национальных отношений в о б- ласти образования и языка богат разными примерами бесконфликтного решения. Уже достаточно большое количество стран приняли норм а- тивные акты, направленные на развитие определенных ступеней обр а- зования на национальном языке, а также их всестороннюю (научнометодическую, информационную, финансовую) по ддержку в развитии образования на национальном языке. Наибо лее защищенными языки национальных меньшинств являю тся в законодательствах Бельгии, Финляндии, Испании, Венгрии, Австрии, Швейцарии, Норвегии и ряда других стран.
В то же время существуют и примеры противоположные. Так, в Великобритании не используются языки национальных меньшинств для ведения официальной и деловой документации. Дети национальных меньшинств могут изучать язык во внешкольное время в классах, созданных и финансируемых общиной.
Культурные основы жизни национальных общностей имеют основополагающее значение для со хранения их самобытности. Законо дательство многих стран о храняет самобытность национальных мен ь-
172
шинств в области культурного развития и национально го образования. Способствует этому и международное право.
Право на по лучение образования, направленного на воспитание уважения к родителям ребенка, его культурной самобытности, язы ку и ценностям, к национальным ценностям его страны, закреплено в пункте «с» ч. 1 ст. 29 Конвенции о правах ребенка (принята и открыта для по д- писания, ратификации и присоединения резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 г.; вступила в силу 2 сен тября
1990 г.).
Право на доступ к ку льтурным ценностям, участие в культурной жизни и ку льтурное развитие в рамках национальной ку льтуры закреплено во Всеобщей декларации прав человека; в Международном пакте об экономических, социальных и ку льтурных правах; Международном пакте о гражданских и по литических правах; Декларации о праве на развитие , принятой Резо люцией Генеральной Ассамблеи ООН № 41/ 128 от 4 декабря 1986 г.; Конвенцией о борьбе с дискриминацией в области образования и т.д.
Другим механизмом сохранения самобытного культурного творч е- ства народностей является предоставление возможности по поддержанию свободных и беспрепятственных контактов с представ ителями родственных групп населения, проживающих в других госу дарствах.
Отсу тствие защиты этнокультурной самобытности помимо того, что этот фактор является о тправным в мотивации всех национальных движений и является первым звеном в цепочке сепарационного процесса, может привести к самым катастрофическим последствиям. Один из самых ярких примеров тому, как э то ни прискорбно признавать, – опыт России в отношении аборигенных народов Севера. Проживающие здесь малочисленные народы (ненцы, ханты , манси, нганасаны и др.) ввиду исключения традиционного оборота ряда земель, а также по причине крайне неадекватной государственной политики, нацеленной на индустриализацию этих этно культурных регионов, катастрофически дегр а- дировали, потеряв языковые, морально-нравственные устои и традиции. Модернизация обернулась алкоголизмом, преступностью, нар ушением семейных устоев, высокой смертностью и низкой продо лжительностью жизни.
В то же время, диалог и взаимодействие ку льтур является необхо - димым элементом в развитии национально -культурной самобытности. Поэтому такой обмен культурными традициями в упорядоченной форме вполне желателен, более того, даже необ ходим.
Существует исторически выработанная оптимальная межэтнич е - ская дистанция, под которой понимается такое соотношение этнических контактов в том или ином регионе, которое обеспечивает целостность и воспроизводство этнических культур с о дновременным м ежэтническим
173
взаимодействием. Каждый регион имеет собственную этническую структуру и соответствующую дистанцию между этносами. Миграционные процессы способны в относительно короткие сроки "сломать" эту структуру и привести целый регион в состояние нестабильности и ко н- фликтности ввиду изменения указанной дистанции. Таким образом, задачей миграционной политики до лжно стать в этой сфере нахождение средств и мето дов поддержания оптимальных межэтнических диста н- ций в условиях трансформации этнической стру ктуры.
Законодательство многих стран предусматривает особый экономический статус коренных (аборигенных) малочисленных народов. Ор и- ентиром в этом направлении служит Конвенция «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах», принятая конференцией Международной организации труда 26 июня 1989 го да. В ней говорится о специальных мерах для смягчения трудностей, переживаемых соответствующими народностями, в частности провозглашаю тся права на традиционно занимаемые земли, на пользование и управление природными ресурсами, находящимися на этих землях, на получение компенсации за убытки и ущерб, наносимый пр и- родным ресурсам в связи с использованием указанных земель в экономическом плане.
13.2. Российская правовая политика в сфере межнациональных отношений и предупреждение межнациональных конфликтов
Обеспечение политической и правовой защищенности малочисле н- ных народов, законодательная поддержка реализации их экономических и экологических интересов, этнокультурных по требностей являю тся одними из основных направлений национальной по литики многих стран, так как природопользование является общепризнанной составной частью образа жизни малочисленных народов. Поэтому пр отекционизм в отношении них – обычное явление для бо льшинства современных государств.
Существует такой протекционизм и в Российской Федерации. Пр е - жде чем его рассмотреть, проанализируем понятийные характер истики правовой политики в сфере национальных отношений.
Уточним предмет правового регулирования: национальные отно - шения можно определить как процесс взаимодействия этносов (монолитных и дисперсных) по созданию материальных и ду ховных условий существования, реализации их по требностей и интересов. Следует зам е- тить, ч то в нормативных актах «национальное» и «этническое» терминологически различается, однако по смыслу эти понятия использую тся законодателем чаще всего как тождественные. Так, например, в Феде-
174
ральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» такое различение присутствует в ст. 5 п. б, хо тя никакого различия между ними не проводится. Правовые последствия порождает лишь наличие статус а «национального меньшинства» и «коренного малочисленного народа». Например, п. «в» ст. 71 Конституции РФ особо оговаривает, что в ведении Российской Федерации находятся наряду с регулированием и защитой прав и свобод человека и гражданина регулирование и защита прав национальных меньшинств. В Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности в особую группу отнесена деятельность организаций, «выступающих в защиту и за улучшение положения особых групп населения, например этнических групп и меньшинств». Более того, термины «межнациональные отношения», «национальные меньшинства», «коренные малочисленные народы» использую тся в классификаторе правовых актов в качестве о тдельных параметров кла с- сификации.
Термины «этнические», «религиозные» и «языковые меньшинства», «лица, принадлежащие к таким меньшинствам » широко используются в международно-правовых актах, хо тя определения там также нет. Так, например, в Рамочной конвенции о защите национальных мен ь- шинств от 1 февраля 1995 года в ст. 3 говорится: «Любое лицо, прина д- лежащее к национальному меньшинству, имеет право свободного выбора рассматриваться или не рассматриваться как таковое, и э тот выбор или осуществление прав, которые связаны с э тим выбором, никоим образом не должны ущемлять данное лицо ». Россия ратифицировала Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств о т 1 февраля 1995 года , подписанную от имени Российской Федерации в городе Страсбурге 28 февраля 1996 года, со следующим заявлением: «Российская Федерация считает неправомочным включение в оговорки и заявления при по дписании или ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств в одностороннем порядке определения термина ―национальное меньшинство‖, ко торое не содержится в Рамочной конвенции. По мнению Российской Федерации, попытки исключения из сферы действия Рамочной конвенции постоянно проживающих на территории государств – участников Рамочной конвенции лиц, ранее имевших гражданство, но произвольно лишенных его, противор ечат целям Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств».
В Федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» дано четкое определение, кого следует считать коренным малочисленным народом: «Коренные малочисленные народы Российской Федерации – народы, проживаю щие на территориях традиционного расселения своих предков, со храняющие традиционные образ жизни, хо зяйствование и промыслы, насчитыва ю-
175