Более того, определение обязательными постановлениями времени начала и окончания торговли, по его мнению, «представляется мало удовлетворительным и принципиально неправильным. …было бы принципиально правильнее исходить не от ограничения числа часов торговли, но от ограничения числа часов работы. Ведь для служащего безразлично, работает ли он в открытом для публики торговом помещении или закрытом. Хозяева могут так организовать занятия, чтобы на служащих пало достаточное количество работы после прекращения торговли» Там же..
Таким образом, отмечая не подлежащую сомнения острую, социально обусловленную необходимость в принятии рассматриваемых законоположений, имелись в тоже время и обоснованные опасения возможности дальнейшей их реализации с учетом сложившихся на тот момент обстоятельств, связанных с необходимостью их утверждения Государственной думой.
Так законопроект «Об обеспечении нормального отдыха служащих в торговых заведениях, складах и конторах» 12 апреля 1907 года был внесен на рассмотрение во II Государственную думу. По просьбе торговых представителей, «в целях устранения обнаружившихся на практике стеснений в отношении торговли в воскресные и праздничные дни», его редакция была изменена. Однако до своего роспуска Дума не рассмотрела законопроект, и эти изменения также были проведены по 87 статье Основных законов Высочайше утвержденным 12 сентября 1907 года положением Совета министров. 12 декабря 1907 года законопроект был направлен в Государственную думу третьего созыва. 15 января 1908 года его огласили в общем собрании и передали в комиссию по рабочему вопросу. Доклад комиссии был представлен 22 мая 1909 года. Затем законопроект передали на заключение комиссии по городским делам, доклад которой внесен на рассмотрение общего собрания Думы лишь 11 декабря 1909 года. 7 апреля 1910 года был представлен дополнительный доклад. Первое обсуждение законопроекта состоялось 26, 28 и 30 апреля 1910 года, второе - 30 апреля, 1, 3 и 5 мая, третье - 3, 7, 10, 13, 15, и 17 декабря 1910 года. Спорным пунктом при рассмотрении проекта послужил вопрос о воскресном и праздничном отдыхе, крайне осложнившийся в условиях противоборства экономических и вероисповедных интересов. В правительственном проекте допущение торговли в воскресные и праздничные дни (за исключением Св. Пасхи, Св. Троицы и Рождества Христова, когда торговля по закону абсолютно не допускалась), предоставлялось на усмотрение общественных городских и земских учреждений (но не свыше 5 часов). К этому предложению присоединилась и комиссия. Однако Дума двукратно (при втором и третьем чтениях), вопреки заключению комиссии и настояниям представителей правительства, высказалась за установление в законе полного воскресного и праздничного отдыха торговых служащих, с изъятием лишь некоторых видов торговли, причем пополнила перечень дней, в которые торговля и занятия в торговых складах и конторах не допускалась, вторыми днями праздников Св. Пасхи и Рождества Христова, днем Нового года и днем освобождения крестьян от крепостной зависимости (19 февраля). Установив высшую норму рабочего дня, Дума ввела оговорку о том, что служащие могут быть привлекаемы к сверхурочным работам только с их согласия и за особую плату. Дума понизила (с 17 до 15 лет) предельный возраст нуждающихся в особой защите закона, взяла под особую охрану закона женщин, наметив освободить их в период родов от служебных обязанностей в течение 6 недель с сохранением содержания (правительственный проект не затрагивал вопроса об особых условиях для женщин, занятых в торговле). Дума возложила составление обязательных постановлений относительно времени торговли и работы служащих в торговых заведениях не на губернские земские учреждения, как то, предусматривалось правительственным проектом, а на уездные. Одобренный Государственной думой законопроект 21 марта 1911 года был передан в Государственный совет, который, однако, 16 января 1913 года вернул его в Думу для нового рассмотрения. Постановлением Государственной думы от 30 января 1913 года законопроект направили сначала в комиссию о торговле и промышленности, а затем 1 марта 1913 года, - в комиссию по рабочему вопросу, которая представила свой доклад на заключение комиссии о торговли и промышленности. Дальнейшее продвижение законопроекта в Думе оказалось заблокировано Примечания к Высочайше утвержденному положению Совета министров «Об обеспечении нормального отдыха служащих в торговых заведениях, складах и конторах». Программа реформ П.А.Столыпина. Том 1. Документы и материалы. М.: «Российская политическая энциклопедия», 2002.
Законопроект «Об обеспечении нормального отдыха служащих в ремесленных заведениях» 12 апреля 1907 года, подготовленный министром торговли и промышленности и одобренный Советом министров, был внесен в Государственную думу второго созыва, однако не был ею рассмотрен и 12 декабря 1907 года поступил в III Думу. Постановлением Думы от 15 января 1908 года проект был передан в комиссию по рабочему вопросу, представившую свой доклад на обсуждение общего собрания 24 мая того же года. Однако Дума до окончания своих полномочий так и не приступила к обсуждению законопроекта. Согласно Наказу, Государственная дума четвертого созыва начала новое его обсуждение. По ее постановлению от 25 января 1913 года проект был передан в комиссию о торговле и промышленности, а 1 марта 1913 года - в комиссию по рабочему вопросу, доклад которой 24 марта 1916 года был представлен на заключение комиссии о торговле и промышленности. Утверждения в законодательном порядке проект не получил Примечания к Высочайше утвержденному положению Совета министров «Об обеспечении нормального отдыха служащих в ремесленных заведениях». Программа реформ П.А.Столыпина. Том 1. Документы и материалы. М.: «Российская политическая энциклопедия», 2002.
§ 3. Законодательство о страховании рабочих
23 июня 1912 года императором Николаем II были утверждены одобренные Государственным советом и Государственной думой наиболее значимые социальные законы Российской империи, содержащие положения о социальном страховании рабочих промышленных предприятий: «Об обеспечении рабочих на случай болезни»; «О страховании рабочих от несчастных случаев»; «О Совете по делам страхования рабочих»; «О присутствиях по делам страхования рабочих» П.А. Столыпин. Программа реформ. Документы и материалы в 2 томах. М., 2011. Том I. С. 486-535.
С принятием указанных законов, можно сказать, что в России впервые была сформирована правовая основа, обеспечивающая социальные права рабочих, не считая ранее принятого 2 июня 1903 года закона «О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности», распространявшего свое действие на отдельные их категории.
При этом следует подчеркнуть, что на принятие законодательства о страховании рабочих ушло несколько лет. Обсуждение законопроектов в Совете министров, их прохождение через Государственную думу и Государственный совет длилось с 1905 года и до начала 1912 года.
Говоря об истории принятия данных законов следует отметить, что еще в царском указе от 12 декабря 1904 года «О предначертаниях к усовершенствованию Государственного порядка» было признано неотложным дальнейшее развитие мер по улучшению положения рабочих на фабриках, заводах и промыслах, озаботившись введением государственного их страхования Материалы системы «Гарант». В связи с чем 24 января 1905 года Комитет министров принял решение о создании комиссии для подготовки законопроекта о государственном страховании рабочих, для чего были созданы специальные комитеты при Министерстве финансов. По результатам работы правительство определило программу действий по подготовке страховых законов, сокращению рабочего дня, пересмотру статей закона о стачках и о рабочих союзах. Однако эти предложения не нашли понимания со стороны представителей буржуазного сообщества и остались невостребованными.
Вместе с тем существующая внутриполитическая обстановка вновь заставляла вернуться к рабочему вопросу. Поэтому эти же вопросы, а также новые предложения о сберегательных кассах, о мерах поощрения строительства дешевого жилья и другие были вынесены на обсуждение в совещаниях Министерства торговли и промышленности в декабре 1906 года, феврале-марте 1907 года.
Самое непосредственное участие в этом принимал П.А. Столыпин. К этому следует напомнить и выступление П.А. Столыпина во II Государственной думе 6 марта 1907 года, где им было сказано, что правительство рассматривает рабочее движение как показатель естественного стремления рабочих к улучшению своего положения и готово пойти на ограничение административного вмешательства в их отношения с промышленниками, предоставить им свободу в организации профессиональных союзов, а также принять правила о ненаказуемости экономических стачек. Он также заявил о необходимости государственного страхования рабочих в случае болезни, увечий, инвалидности и старости П.А. Столыпин. Программа реформ. Указ. соч. С. 39.
Итогом этой работы явилось то, что проекты вышеуказанных законов, разработанные в Министерстве торговли и промышленности пройдя обсуждение в Совете министров с 6 апреля по 16 мая, 17 и 19 июня, а также 26 и 29 сентября 1908 года, 23 июня 1908 года были внесены в III Государственную думу.
25 июня 1908 года проекты были оглашены в общем собрании и переданы в комиссию по рабочему вопросу. Пройдя после докладов комиссии длительную процедуру редакционных поправок и согласительные процедуры в соответствующих комиссиях, а также длительное обсуждение в стенах Государственного совета и Государственной думы, законопроекты были Высочайше утверждены лишь 23 июня 1912 года Примечания к Высочайше утвержденному закону «О страховании рабочих от несчастных случаев». Программа реформ П.А.Столыпина. Том 1. Документы и материалы. М.: «Российская политическая энциклопедия», 2002.
Говоря о безусловном прогрессе в области российского социального законодательства с принятием указанных законов, нельзя также не отметить существенное влияние на их принятие аналогичного законодательства западноевропейских стран, в частности Германии, где оно уже действовало на протяжении более чем двадцати лет и имело достаточно впечатляющие результаты.
Изданию страховых законов в Германии предшествовал указ императора Вильгельма I от 17 ноября 1881 года, в котором была намечена программа преобразований. На основе которого, в рассматриваемый период в Германии действовали закон 15 июня 1883 года о страховании рабочих от болезней, закон 6 июля 1884 года о страховании рабочих от несчастных случаев, закон 28 мая 1885 года о дальнейшем распространении страхования болезней и несчастных случаев на другие категории труда и иные последовавшие за ними законы. При этом закон 19 июля 1911 года, объединивший все ранее изданные в разное время страховые законы и распространивший страхование на вдов и сирот окончательно завершал начатую 28 лет тому назад реформу Литвинов-Фалинский В. П. Новые законы о страховании рабочих. СПб., 1912. С. 9-10.
О постановке страхования рабочих в Германии можно судить по нижеследующим общим данным. В 1909 году при общем населении Германии в 64 миллиона, было застраховано от болезней 13,404 тыс. человек (21% населения); число больничных касс - 23,063. Доходы больничных касс в 1909 году достигли 386 мил. марок, из которых предпринимателями было внесено 121 мил. марок, а рабочими - 249 мил. марок. В 1909 году от несчастных случаев было застраховано 23,8 мил. чел. (37,2% населения), работавших в 6,150 тыс. предприятиях. Доходы страховых товариществ, в 1909 году достигли 214 мил. марок, а за период времени с 1885 по 1909 годы - 2,279 мил. марок. На случай инвалидности и старости в том же году было застраховано 15,444 тыс. чел. (24,2 % населения). Доходы страховых учреждений достигли в 1909 году - 294 мил. марок, а за период времени 1891 - 1909 годы - 3,650 мил. марок, из которых предпринимателями и рабочими было внесено поровну по 1,271 мил. марок, а приплаты государства составили 587 мил. марок Там же. С. 8-9.
При этом следует вспомнить о том, какое значение изучению германского законодательства по социальным вопросам придавал П.А. Столыпин, примеряя его на положения на российских рабочих.
Поэтому опыт Германии и достигнутые там результаты вполне могли служить некоторым основанием для практических соображений относительно законодательного закрепления страхования рабочих в России, с учетом некоторых существенных российских особенностей и жизненного уклада населения: размера территории, недостатка путей сообщения, различного национального состава населения, его неграмотность и недоверие к различного рода организациям, и другие Литвинов-Фалинский В. П. Новые законы о страховании рабочих. СПб., 1912. С.12.
Именно с учетом особенностей России наряду с основными законами о страховании рабочих на случай болезни и от несчастных случаев, и были приняты законы «Об учреждении совета по делам страхования рабочих» и «Об учреждении присутствий по делам страхования рабочих». Последние являлись составной частью основных законов о страховании, регулируя процесс управления страховым делом.
Так Совет по делам страхования рабочих учреждался в Санкт-Петербурге под председательством Министра Торговли и Промышленности для общего руководства делами страхования рабочих. На него возлагалось издание разного рода правил, инструкций и распоряжений, рассмотрение жалоб, поданных на Присутствия по делам страхования рабочих и иные общие дела, относящиеся к страхованию рабочих. Страхованием рабочих на местах руководили Присутствия по делам страхования рабочих, учреждаемые под председательством губернатора в каждой губернии и кроме того в некоторых главнейших городах (С.-Петербург, Москва, Одесса и Варшава). На них возлагались наблюдение за исполнением страховых законов, распоряжений по этого рода делам и рассмотрение жалоб, поданных на фабричную, горную и судоходную инспекцию по делам, относящимся к страхованию рабочих.
Новыми страховыми законами были фактически установлены две отрасли, два вида страхования: по обеспечению рабочих на случай болезни и страхование рабочих от несчастных случаев. При этом организация работы по данным видам страхования существенно отличалась друг от друга.
Так, в случае болезни рабочие должны были страховаться в больничных кассах, которые учреждались в отдельных фабриках, заводах и предприятиях. Больничные кассы функционировали за счет взносов, отчисляемых как рабочими, так и промышленниками, управление которыми осуществлялось также совместными представителями. От несчастных случаев рабочие страховались в особых страховых товариществах, учреждаемых по одному на несколько губерний. При этом обязанность по отчислению взносов в страховые товарищества возлагалась только на владельцев предприятий, однако и управление делами товариществ, осуществлялось без участия рабочих Литвинов-Фалинский В. П. Как и для чего страхуются рабочие. СПб., 1913. С. 3.
Исходя из положений статьи 1 закона «Об обеспечении рабочих на случай болезни» и статьи 1 закона «О страховании рабочих от несчастных случаев» обе отрасли страхования распространялись на одни и те же предприятия, а именно на фабрики, заводы, мануфактуры, горные заводы и промыслы, на речное и озерное судоходство и трамвайные предприятия. А так как мелких фабрик и заводов было очень много и они часто располагались вне городов, по деревням и уздам, на огромном отдалении один от другого, то для того, чтобы упростить дело, страховому закону подчинялись не все фабрики, заводы и предприятия, а лишь те из них, в каждом из которых имелось не менее 20 постоянных рабочих и применялись паровые котлы или машины, приводимые в действие силами природы (воды, газа, электричества и т. п.) или животные; если же на фабрике или заводе двигателей, машин или котлов не имелось, то они подлежали страхованию, если включали в себя не менее 30 постоянных рабочих П.А. Столыпин. Программа реформ. Указ. соч. С. 498, 517.