71
все это немецкий язык. ФРГ построена по территориальному принципу, и при обособлении земель учитывались прежде всего исторические традиции и экономические связи. Германская федерация в своей основе симметрична, хотя определенные элементы юридического неравенства между землями есть.
Конституция закрепляет главные принципы федеративного устройства ФРГ. Конституционный порядок в землях должен соответствовать принципам республиканского, демократического и социальноправового государства. Земли имеют свои конституции, местные парламенты (ландтаги, «сенаты»), принимают законы, имеют собственное правительство, однако государственного суверенитета не имеют. На территории всей федерации должен быть обеспечен единый уровень жизни; граждане земель имеют равные права и обязанности; кадры федеральных органов должны формироваться соответственно чиновниками всех земель. Все земли, независимо от их размеров имеют равный статус, что не исключает определенного неравенства их представительства в бундесрате. Указанные субъекты осуществляют государственные полномочия постольку, поскольку конституция не устанавливает иного порядка, но федеральное право имеет преимущество перед правом земель. Компетенция федерации и земель разделена. Различаются исключительная компетенция федерации и конкурирующая (совместная) компетенция и компетенция земель. Земля вправе издавать законы в сфере конкурирующей компетенции, если вопрос не урегулирован федеральным законом. Федерация вправе издавать законы и в сфере, относящейся к землям, если полагает, что вопрос не может быть эффективно решен землей, если регулирование одной земли может нарушить интересы другой и .тд. Кроме вопросов исключительной и совместной компетенции федерация наделена правом издавать общие предписания по ряду проблем: общие принципы высшего образования, общее положение печати и кино, охрана природы, отвод земель, регистрация жителей и др. Используя данное право, федерация расширяет свою компетенцию за счет субъектов.
Осуществляя свои полномочия, федерация и земли отдельно несут расходы, но если земля действует по поручению федерации, расходы несет последняя. Земли имеют свои бюджеты, но федерация должна принимать меры для экономического выравнивания земель путем оказания помощи, инвестиций и т. д. Основной закон допускает возможность федерального принуждения, если земля не выполняет свои обязанности, возложенные на нее федеральной конституцией или феде-
72
ральными законами. В соответствии с концепцией кооперативного федерализма все учреждения федерации и земель должны оказывать друг другу правовую и административную помощь. В случаях серьезных нарушений общественного порядка, при стихийных бедствиях на своей территории земля может просить федеральное правительство о направлении в эти районы федеральных вооруженных сил или полицейских подразделений из другой земли. В случае катастроф, охвативших несколько земель, федеральное правительство может и по собственной инициативе направить в зоны бедствия свои вооруженные силы и дать указания другим землям о направлении туда полицейских сил.
Как говорилось выше, земли имеют свои законодательные органы – ландтаги («сенаты»). Обычно они однопалатные (в Баварии две палаты) и избираются гражданами в разных землях на четыре года или пять лет. Ландтаги формируют правительства земли на основе тех же принципов, что и федерация. Положение премьер-министра земли аналогично положению федерального канцлера.
Земли делятся на округа(их более пятидесяти), округа – на районы и города, имеющие статус районов, районы – на общины (многие города имеют статус общин). В целом по стране90 % сельских общин и 10 % – городских.
Положение и организация административно-территориальных единиц регулируются конституциями земель. Они устанавливают, что земля должна предоставлять денежные средства общинам и их объединениям, определять источники доходов, которыми они вправе пользоваться по своему усмотрению. Более детально организация ад- министративно-территориальных единиц регулируется уставами общин и округов. Общины вправе принимать решения по вопросам транспорта, строительства жилья, школ, местных дорог, спортивных сооружений, туризма и др., для чего устанавливаются местные налоги. Аналогичными полномочиями, но в более широких масштабах, пользуются округа (крупные города приравниваются к округам).
Во всех административно-территориальных единицах, кроме округов, существуют представительные органы, избираемые гражданами (а иногда и постоянно проживающими негражданами) на срок от четырех (например, в земле Гессен) до шести лет (Бавария). В общем виде схема управления в округах, районах, общинах сходна. Во главе округа стоит правительственный президент, назначенный правительством земли. Он следит за соблюдением законов и актов правительств федерации и земли. Представительного органа в округе нет. В районе имеется избираемое на срок от четырех до шести лет порай-
73
онное собрание. Глава администрации района (ландрат) избирается в одних землях районным собранием, в других непосредственно жителями. В общинах действует избираемый населением муниципальный совет, возглавляемый бургомистром. Последний нередко избирается (иногда нанимается по контракту) на длительный срок (8–12 лет).
Обычно различают четыре модели организации местного самоуправления и управления в общинах:
-южногерманская модель (например, в Баварии). Представительный орган – совет общины и исполнительный орган – бургомистр составляют в известной мере единую коллегию. Они избираются населением раздельно, но бургомистр становится по должности председателем совета общины. Ведущая роль принадлежит совету;
-северогерманская модель (например, в земле Нижняя Саксония). Представительный орган (совет и др.) избирает директора общины и исполнительный комитет. Комитет занимается подготовкой решений совета, а директор руководит общинной администрацией, ведет текущие дела. Решающая роль также принадлежит совету;
-модель совет–бургомистр (земли Пфальц, Саар). Представительный орган избирается населением, бургомистр – представительным органом (является по должности его председателем). Однако в отличие от южногерманской модели бургомистр обладает значительными полномочиями, единолично решая важные вопросы;
-модель совет–магистратура (земля Гессен, земля-город Гамбург). Представительный орган избирается населением, а исполнительным органом является коллективная магистратура, избираемая советом. Магистратура состоит из оплачиваемого бургомистра(нередко им является нанимаемый на срок специалист по управлению) и неоплачиваемых членов магистратуры – своего рода совета при бургомистре. Важные вопросы решаются коллегиально, а бургомистр исполняет текущую работу по управлению.
Правовой надзор за деятельностью муниципальных органов осуществляет министерство внутренних дел, а также вышестоящие по подчиненности органы – окружные и районные управления различных министерств. Контроль по подчиненности объясняется тем, что в Германии, как и во многих других странах, муниципалитеты рассматриваются как корпорации публичного (а не частного) права и потому подлежат контролю со стороны государства. Судебный контроль осуществляется административными судами.
74
Лекция 5 (22). ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
ИТАЛИИ
Вопросы:
1. Конституция Италии. 2. Конституционные основы правового статуса человека и гражданина. 3. Государственные органы. 4. Судебная система. 5. Политико-территориальное устройство. Областная автономия и местное самоуправление.
1. Конституция Италии
История конституционных институтов в Италии насчитывает более полутора веков. За этот период страна прошла через режим конституционной монархии, тоталитарную фашистскую диктатуру, а после того, как на референдуме народ отверг монархическую форму правления, в Италии 22 декабря 1947 г. была принята одна из самых демократических конституций послевоенной Европы.
Конституция с ее ярко выраженным демократическим и социальным характером знаменовала решительный разрыв Италиис тоталитарным прошлым: страна объявлялась демократической республикой, основывающейся на труде. Принципиальное значение имели положения, требующие «устранить препятствия экономического и социального порядка, которые … мешают полному развитию личности и реальному участию всех трудящихся в политической, экономической социальной организации страны».
В конституции содержится ряд принципов и правовых норм, создающих в совокупности конституционную основу для вмешательства государства в вопросы производства и распределения благ, а также в организацию национальной экономики.
Итальянская конституция – многоплановый, тщательно и детально проработанный политико-юридический документ. В ней нет отдельной преамбулы. Философские установки, социально-правовые основы и юридические принципы отражены непосредственно в соответствующих разделах самого конституционного текста. Тем самым повышается юридическая значимость и обязательность конституционных принципов и норм, касающихся общих вопросов государственного устройства, демократического характера Итальянского государства и его приверженности к обеспечению гражданских прав и свобод. Конституция состоит из вводного раздела«Основные принципы», двух главных частей «Права и обязанности граждан» и «Устройство Республики» и переходных и заключительных постановлений.
75
Основной закон страны имеет жесткий характер. Пересмотр конституции возможен исключительно в рамках особой процедуры и при наличии в обеих палатах парламента расширенного, так называемого конституционного большинства. Жесткость конституции дополнительно усиливают и особые полномочия конституционного суда, который вправе по упрощенной процедуре контролировать конституционность практически всех принимаемых парламентом законов или других, обладающих силой закона, актов.
В итальянском конституционном праве основной закон страны принято относить к категории«широких» конституций, в которые наряду с нормами, определяющими устройство государства и гарантирующими права и свободы граждан, включены также политикосоциальные принципы (равные социально-экономические возможности для развития граждан, упрочение социальной солидарности в рамках единого государственного сообщества). Своеобразно решается и вопрос о соотношении международного права и внутреннего закона. Конституция определяет, что правопорядок в Италии согласуется с общепризнанными нормами международного права.
Хотя конституция и не содержит отдельного упоминания о принципе разделения властей, в ней четко разделены три основные государственные функции: законодательная принадлежит парламенту и областным советам (в пределах их компетенции); исполнительная является прерогативой президента, министров и органов исполнительной власти областей, провинций и коммун; судебная власть входит в компетенцию различных судебных органов, включая конституционный суд.
Особое внимание уделено взаимоотношениям государства и католической церкви. В значительной степени это объясняется не только традициями Италии, но и тем, что на ее территории расположен Ватикан – религиозный и административный центр католической церкви, а римский первосвященник – папа – по традиции является римским епископом. В 1929 г. между Итальянским государством и Ватиканом были заключены так называемые Латеранские соглашения, которые гарантировали частичный суверенитет и международную правосубъектность Ватикана и регламентировали отношения с католической церковью как традиционной религией Италии. Конституция 1947 г. подтвердила приверженность этим договоренностям, придав тем самым конституционный характер нормам, содержащимся в Латеранских соглашениях. При этом конституция сохраняет светский