от 17 ноября 2009 г. N 10349/09. Суд согласился с доводами налогоплательщика о незаконности требования о представлении документов и на этом основании признал недействительными решения по результатам проверки, в том числе и в части применения штрафов за непредставление документов. Другой пример: Постановление Президиума ВАС РФ от 18 октября 2011 г. N 5355/11. В данном судебном акте выражена правовая позиция о том, что отказ банка от представления документов, истребованных по ст. 93.1 НК РФ, является законным в силу подп. 11 п. 1 ст. 21 НК РФ, поскольку затребованные налоговым органом документы о налогоплательщике не соответствовали нормам ст. 93.1 НК РФ. Соответственно, такой отказ не наказуем по НК РФ.
Современное правовое регулирование предполагает, что в ряде случаев частный субъект может активно защищать свои права, влияя на процесс принятия ненормативного акта налоговым органом (то есть еще до его принятия). Например, лицо, в отношении которого проводилась проверка, вправе представлять возражения и участвовать в процессе рассмотрения материалов проверки и тем самым влиять на возможный результат - решение по результатам проверки (подп. 15 п. 1 ст. 21, п. 6 ст. 100, п. 2 ст. 101, п. 7 ст. 101.4 НК РФ).
В этой связи следует отметить, что осуществление защиты прав путем обращений заинтересованных лиц к органу власти одновременно означает, что могут быть использованы не все способы защиты, не запрещенные законом, а только те, которые прямо следуют из закона и соответствуют компетенции данного органа власти. Публичные органы не могут совершать какие-либо действия (в том числе и в сфере защиты прав заинтересованных лиц), которые не входят в объем их полномочий, установленный нормативными правовыми актами. В Постановлении КС РСФСР от 14 января 1992 г. N 1-П-У разъяснено, что один из основополагающих принципов конституционного строя заключается в том, что любой государственный орган может принимать только такие решения и осуществлять такие действия, которые входят в его компетенцию, установленную в соответствии с Конституцией РФ. В Постановлении Президиума ВАС РФ от 14 декабря 2010 г. N 3809/07 отмечается, что лицо, чьи права нарушены, вправе требовать их защиты любыми способами, установленными законом. Кроме того, следует учесть, что в силу п. 2 ст. 11 ГК РФ защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом. Изложенное, в частности, означает, что для налогоплательщика не будет иметь перспектив попытка защитить свои права путем обращения к органу власти, не имеющему соответствующей компетенции. В Постановлении Президиума ВАС РФ от 16 апреля 2013 г. N 16929/12 разъяснено, что по смыслу гл. 24 АПК РФ к бездействию относится неисполнение органом, осуществляющим публичные полномочия, обязанности, возложенной на него
нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц; отсутствие прямо определенной в нормативных правовых актах обязанности у публичного органа означает, что нет и основания для признания бездействия незаконным.
Также следует отметить, что довод о том, что все способы защиты прав, сводящиеся к обращению в органы власти, прямо следуют из закона и соответствующей компетенции органов власти, означает, что все без исключения такие способы защиты прав могут быть описаны и классифицированы.
Но не следует полагать, что наличие у некоторого органа публичной власти определенной компетенции по защите прав частных субъектов, безусловно, означает и эффективность соответствующего способа защиты прав. В п. 157 Постановления ЕСПЧ от 9 октября 2014 г. по делу "Лисейцева и Маслов против Российской Федерации" разъяснено, что "эффективность" "средства правовой защиты" в значении статьи 13 Конвенции не зависит от определенности благоприятного исхода для заявителя. В то же время средство правовой защиты, предусмотренное статьей 13 Конвенции, должно быть эффективным как на практике, так и в законодательстве в смысле воспрепятствования предполагаемому нарушению или сохранению оспариваемого положения дел или предоставления адекватного возмещения за любое нарушение, которое уже случилось.
Конкретно в п. п. 60, 61 Постановления ЕСПЧ от 4 июля 2013 г. по делу "Анчугов и Гладков против Российской Федерации" отмечается, что в настоящем деле власти Российской Федерации утверждали, что для соблюдения требования об исчерпании в соответствии с п. 1 ст. 35 Конвенции первому заявителю следовало обратиться на основании ст. 33 Конституции РФ к Президенту России или в Государственную Думу, чтобы попытаться изменить "существующий правопорядок в стране", поскольку ст. 134 Конституции РФ наделяет эти два государственных органа правом подачи предложений об изменении и/или пересмотре Конституции РФ. Иными словами, по мнению властей Российской Федерации, до обращения с жалобой на лишение избирательных прав в Европейский суд первому заявителю следовало попытаться изменить Конституцию РФ на уровне страны. Европейский суд не может при таких обстоятельствах считать предлагаемое средство правовой защиты "эффективным" в значении п. 1 ст. 35 Конвенции. Во-первых, его доступность более чем сомнительна, поскольку ясно, что подобная жалоба не могла бы обусловить рассмотрение конкретной ситуации первого заявителя для целей ст. 3 Протокола N 1 к Конвенции. Кроме того, любое рассмотрение такого обращения полностью зависело бы от дискреционных полномочий государственных органов, упомянутых властями Российской Федерации, и в любом случае согласно ст. 134 Конституции РФ ни Президент России, ни Государственная Дума не имели полномочий для изменений или пересмотра Российской Конституции, а могли
только вносить предложения об этом. Также, как следует из ст. 135 Конституции РФ, пересмотр ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, относящейся к гл. 2, требует особо сложной процедуры.
Другие примеры. В Постановлении ЕСПЧ от 4 декабря 2015 г. по делу "Роман Захаров против Российской Федерации" отмечается, что надзор за законностью проведения негласных оперативно-разыскных мероприятий осуществляет Генеральный прокурор и уполномоченные им прокуроры. Власти Российской Федерации не представили ни одного прокурорского решения, постановившего пресечь нарушение прав или принять меры к их восстановлению и привлечению виновных должностных лиц к ответственности, не доказав, таким образом, эффективность прокурорского надзора на практике. В Постановлении ЕСПЧ от 22 января 2009 г. по делу "Булвес" АД против Болгарии" указано, что власти Болгарии утверждали, что компания-заявитель могла бы предъявить иск к своему поставщику в соответствии с общими нормами о возмещении вреда с целью взыскания возмещения за входящий НДС, в вычете которого ей было отказано из-за несоблюдения поставщиком своих обязанностей по представлению отчетности по НДС. Власти Болгарии не представили примеров из национальной судебной практики в поддержку своих утверждений о том, что это была приемлемая альтернатива, которая позволила бы компании-заявителю получить возмещение ущерба. Европейский суд в связи с этим принял во внимание доводы компании-заявителя и ее утверждение о том, что такой иск был невозможен по национальному законодательству.
Кроме того, эффективность конкретного способа защиты прав может существенно изменяться с течением времени (как вследствие изменения законодательства, так и вследствие коррекции практики его применения). В частности, в решении ЕСПЧ от 25 июня 2009 г. по вопросу приемлемости жалобы N 6025/09 "Галина Васильевна Ковалева и другие против Российской Федерации" Суд, с одной стороны, учел, что заявление о пересмотре судебных актов в порядке надзора на основании прежнего АПК РФ, который действовал до 1 января 2003 г., не считалось эффективным средством правовой защиты для целей п. 1 ст. 35 Конвенции. С другой стороны, Суд пришел к выводу, что в соответствии с новым АПК РФ заявление о пересмотре судебных актов в порядке надзора в ВАС РФ должно рассматриваться как эффективное внутреннее средство правовой защиты, обеспечивающее предотвращение и исправление возможных нарушений Конвенции на уровне страны.
Согласно п. 1 ст. 22 НК РФ налогоплательщикам (плательщикам сборов, плательщикам страховых взносов) гарантируется административная и судебная защита их прав и законных интересов. Порядок защиты прав и законных интересов налогоплательщиков (плательщиков сборов, плательщиков страховых взносов) определяется НК РФ и иными федеральными законами.
В Определениях КС РФ от 15 января 2009 г. N 365-О-О, от 4 июня
2009 г. N 1032-О-О отмечается, что наделение такого органа публичной власти, как налоговый, полномочиями действовать властно-обязывающим образом при бесспорном взыскании обязательных платежей правомерно лишь в той степени, в какой такие действия, во-первых, остаются именно в рамках налоговых имущественных отношений, а не приобретают характер гражданскоправовых, административно-правовых или уголовно-правовых санкций и, во-вторых, не отменяют и не умаляют права и свободы человека и гражданина. При этом налогоплательщику, во всяком случае, должно быть гарантировано вытекающее из ст. 46 Конституции РФ право на судебное обжалование решений и действий (бездействия) налоговых органов и их должностных лиц.
Примечательно то, что в отечественных процессуальных кодексах при регламентации споров с государственными органами частный субъект зачастую обозначается не как истец, а как заявитель (в т.ч. гл. 22 - 25, 27.1 АПК РФ, ранее - подраздел III ГПК РФ); противостоящий ему в процессе орган власти соответственно не как ответчик, а как заинтересованное лицо. Иногда данная особенность поясняется в научных публикациях. В частности, по мнению О.А. Рузаковой, производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, имеет существенные отличия от искового производства. Так, участники публичных правоотношений не обладают равенством в материальных правоотношениях: одной из сторон всегда выступает представитель публичного образования, обладающий властными полномочиями; основная цель суда при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, - не разрешить спор о праве, а осуществить судебный контроль за законностью действий государственных и муниципальных органов и их представителей <1183>. Подобные обоснования представляются сомнительными, в т.ч. и по той причине, что фактически презюмируется невозможность спора о праве между частным субъектом и государством. Но представляется, что спор о законности действий органов власти, предположительно нарушивших права частного субъекта, - это именно спор о праве. Скорее здесь можно говорить о некоторой традиции, идущей еще со времен советского права: обозначать истца в спорах с государством как заявителя. Так, А.Б. Зеленцов приводит сведения о том, что господствующая модель судебно-административного процесса, который в ГПК РФ регулировался в рамках небольшого подраздела, по своей идеологии вообще отрицала возможность спора о праве между частным лицом и органом публичной власти. Если лицо обжаловало те или иные решения и действия (бездействие), то по ГПК оно имело права заявителя, а не истца, а орган власти рассматривался как заинтересованное лицо и не считался ответчиком по делу. A priori доминировала установка на то, что государство в лице своих органов власти и должностных лиц не может ошибаться <1184>. При этом в последнее время такой подход, как представляется, начал изменяться: в соответствии с ч. 1 ст. 38 КАС
РФ сторонами в административном деле являются административный истец и административный ответчик.
--------------------------------
<1183> Постатейный комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2012 (комментарий к ст. 245 ГПК РФ); СПС "Гарант", СПС "КонсультантПлюс".
<1184> Зеленцов А.Б. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как предпосылка смены парадигмы в теории административного права // Административное право и процесс. 2015. N 11. С. 22 - 37.
Можно подразделить современные способы защиты прав частных субъектов на те, которые:
1)предполагают обязательную активность частного субъекта (инициируются только по его воле путем обращения к соответствующему органу власти) - безусловно-активные:
- обжалование нормативных и ненормативных правовых актов, действий (бездействия) должностных лиц налоговых органов;
- предъявление требований о возврате (зачете) излишне уплаченного (взысканного) налога, о возмещении косвенного налога;
- предъявление требований о возмещении убытков (вреда), причиненных незаконными актами (действиями, бездействием) налоговых органов или их должностных лиц;
- предъявление требований о признании не подлежащими исполнению постановлений налогового органа о взыскании налога за счет иного имущества и инкассовых поручений налогового органа;
- предъявление арбитражным управляющим требований о признании недействительными "сделок" должника по уплате налогов;
- оспаривание учетной стоимости облагаемого имущества; - требования, направленные на признание задолженности
безнадежной к взысканию и списанию; - требования о присуждении компенсации за нарушение права на
исполнение в разумный срок судебного акта и др.
2)предполагают возможную активность частного субъекта в рамках процедур, уже инициированных органами власти, - условно-
активные:
- возражения частного субъекта на акт проверки; - возражения частного субъекта в процедуре рассмотрения
материалов проверки; - возражения частного субъекта при судебном взыскании с него
обязательных платежей и др.
Сходный вариант классификации предлагается в специализированной литературе по критерию инициатора процесса: одна группа споров инициируется налогоплательщиками, другая - налоговыми органами <1185>.
--------------------------------