Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy

Данный порядок был способен породить – и на практике нередко порождал – серьезные противоречия, в основе которых лежало различие позиций, занимаемых федеральным руководством партии и ее руководством региональных отделений по вопросам участия в выборах и определения конкретных кандидатур.

Вчастности, в ходе региональных и местных избирательных кампаний центральные координирующие органы партий нередко принимали решение о неучастии в выборах, в то время как региональное отделение заявляло о вступлении в избирательный блок, формируемый под одного из кандидатов. Выборы депутатов региональных законодательных собраний зачастую сопровождались формированием избирательных блоков из региональных отделений партий и движений, находящихся на различных полюсах идейно-политического спектра (например, в ряде регионов отделения «Яблока» в ходе выборов заключали предвыборные соглашения

сНародно-республиканской партией А.И.Лебедя), а региональные отделения бывшей Социал-демократической партии России в зависимости от региона блокировались то с либеральными, то с прокоммунистическими политическими партиями. Повсеместно наблюдаемой тенденцией стало вытеснение общефедеральных партий на периферию политического пространства региона, их ассимиляция в составе местных партий власти.

С принятием Федерального закона «О политических партиях» региональные отделения имеют право выдвигать кандидатов только в случаях, предусмотренных уставом политической партии. Таким образом, права регионального отделения как субъекта избирательного процесса определяются не столько нормами публичного права, сколько положениями партийных уставов.

Всложившейся качественно новой правовой ситуации политические партии самостоятельно определяют объем полномочий региональных отделений в части выдвижения кандидатов в депутаты органов государственной власти и органов местного самоуправления. В связи с этим решение вопроса об участии в выборах региональных отделений политической партии может предусматривать различные варианты.

1. Наделение региональных отделений политических партий правом самостоятельного выдвижения кандидатов на своих собраниях либо конференциях. В настоящее время такой порядок предусмотрен уставами «Единой России», КПРФ, Демократической партии России и др.

2. Закрепление порядка обязательного согласования выдвигаемых региональными и местными отделениями кандидатур с вышестоящими партийными органами. Так, в Народной партии Российской Федерации решение о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) принимается на конференциях региональных отделений партии по предварительному согласованию с президиумом ЦК партии. Решение о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) местными отделениями партии принимается на

их общих собраниях по предварительному согласованию с комитетом регионального отделения партии, в состав которого входит местное отделение. Аналогичный порядок выдвижения кандидатов предусматривает и Устав Российской партии самоуправления трудящихся. Устав партии «Союз Правых Сил» требует согласования кандидатур, выдвигаемых на выборах в региональные и местные органы государственной власти непосредственно с Федеральным советом СПС. Устав партии «Яблоко» требует проведения подобного согласования с Федеральным советом лишь

вотношении кандидатур на должности глав исполнительной власти (высших должностных лиц), избираемых непосредственно населением, а также глав местного самоуправления административных центров субъектов Российской Федерации и крупных городов. Выдвижение же кандидатов на должности иных глав местного самоуправления требует согласования на уровне регионального совета.

3.Отказ региональным отделениям политических партий в праве самостоятельного выдвижения кандидатов на выборах. В настоящее время подобная норма не содержится ни в одном уставе партии, зарегистрированной Минюстом России. Связано это с тем, что партия, отказавшая региональным отделениям в праве выдвижения кандидатов, могла бы реализовать указанное право только на съезде партии. Учитывая асинхронность федеральных, региональных и местных выборов, осуществление такого сценария потребовало бы почти ежеквартального проведения общероссийских съездов, что, разумеется, практически неосуществимо.

Существенные перемены в субъектном составе избирательных объединений и блоков на региональных и местных выборах будут происходить постепенно, по мере создания и укрепления региональных и местных отделений политических партий, выдавливания ими региональных движений, в том числе бывших «партий власти», на периферию политического пространства региона. Этот процесс будет осуществляться с переменным успехом, причем его интенсивность и масштаб будут определяться важнейшими институциональными факторами, такими как наличие либо отсутствие в регионе собственной партии власти, характер ее юридического и организационного оформления (избирательный блок, региональная партия, межпартийный союз), готовность ее лидеров интегрироваться в формирующуюся систему партийной вертикали и оговариваемые ими условия такой интеграции.

Вместе с тем в ходе указанных процессов не исключено возникновение правовых споров, в основе которых будут лежать существенные различия

втрактовке содержания нормы статьи 77 Конституции Российской Федерации об общих принципах организации государственной власти субъектов Российской Федерации, которые могут быть урегулированы федеральным законом. Если позиция федерального законодателя основывается на широкой трактовке этого понятия, (включающей не только основы струк-

туры, порядка деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но и принципы их формирования), то представители региональной политической элиты, опираясь на трактовку правовых позиций, выраженных в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации, считают определение основных параметров избирательной системы региона своей исключительной прерогативой. В связи с этим вопрос о конституционности императивной нормы, закрепивший смешанный характер избирательной системы, периодически будет подниматься заинтересованными субъектами российской политики.

6.4.Порядок распределения мандатов и критерии участия партий в выборах

Порядок определения результатов выборов по общефедеральному округу представляет собой кульминационный момент избирательного процесса, своего рода таинство превращения голосов, полученных на выборах, в депутатские мандаты. Ключевое значение здесь имеет электоральная формула выборов, в соответствии с которой кандидат признается избранным.

Подсчет голосов и распределение мандатов на выборах депутатов Государственной Думы осуществляется по так называемой квоте Хэйра. Сначала сумма голосов избирателей делится на 225 – число депутатских мандатов, распределяемых по федеральному избирательному округу. Полученный результат есть первое избирательное частное: на него делится число голосов избирателей, полученных каждым федеральным списком кандидатов, допущенным к распределению депутатских мандатов. Целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующий федеральный список кандидатов.

Если после произведенных действий остаются нераспределенные депутатские мандаты, производится их вторичное распределение. В этом случае действует правило наибольшего остатка: нераспределенные мандаты передаются по одному тем федеральным спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в результате деления. При равенстве дробных частей (после запятой до шестого знака включительно) преимущество отдается тому федеральному списку кандидатов, за который подано больше голосов избирателей.

На следующем этапе производится распределение депутатских мандатов внутри каждого федерального списка кандидатов – между региональными группами кандидатов и общефедеральной частью федерального списка кандидатов (если таковая имеется). В первую очередь депутатские мандаты распределяются между кандидатам общефедеральной части списка в порядке их очередности. Оставшиеся после распределения депу-

татские мандаты распределяются внутри федерального списка кандидатов между региональными группами кандидатов. В этом случае используется аналогичный механизм распределения. Сумма голосов избирателей, поданных за федеральный список кандидатов в тех субъектах Российской Федерации (группах субъектов), которым соответствуют региональные группы кандидатов, делится на число депутатских мандатов, подлежащих распределению между региональными группами. Полученный результат есть второе избирательное частное, на которое делится число голосов избирателей, поданных за каждую из региональных групп. Целая часть числа, полученного в результате деления, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующая региональная группа. Если в этом случае остаются нераспределенными депутатские мандаты, причитающиеся данному федеральному списку кандидатов, производится их вторичное распределение между региональными группами. В тех случаях, когда число мандатов, полученных региональной группой, больше числа кандидатов, оставшиеся свободными мандаты передаются другим группам.

Наиболее болезненным вопросом совершенствования избирательной системы является проблема наличия и величины заградительного пункта, согласно которому партии и движения, набравшие меньше определенного процента голосов избирателей, исключаются из распределения депутатских мандатов. Заградительный пункт направлен на предотвращение фрагментации партийной системы и может составлять от 1% (в Израиле) до 10% (в Турции) и даже 17% (в Греции).

Между тем избирательная практика показала, что жестко фиксированный заградительный пункт не всегда приемлем, поскольку в условиях соревнования 50 и более избирательных объединений и блоков происходит размывание электората, его «растаскивание» по мелким избирательным объединениям. Поэтому в 1996 году автор, анализируя итоги парламентских выборов 1995 года, выдвигал предложения о замене фиксированногозаградительногопункта«плавающим»,величинакотороговарьировалась бы в пределах от 3 или 4% до 5% в зависимости от количества избирательных объединений, участвующих в выборах.

В 1998 году во исполнение решения Конституционного Суда Российской Федерации, указавшего на неконституционность ситуации, при которой к распределению депутатских мандатов может быть допущена только партия, преодолевшая пятипроцентный барьер, либо когда число голосов, поданных за партии, преодолевшие пятипроцентный барьер, составило меньше простого большинства, федеральный законодатель установил правило, согласно которому в подобных случаях к распределению мандатов допускаются иные (в порядке убывания голосов) избирательные объединения (блоки), набравший менее 5% голосов, с тем расчетом, чтобы сумма голосов, поданных за партии, допущенные к распределению мандатов, превысила 50%. При этом снижение величины заградительного

пункта допускалось не ниже чем до 3%; если и в этом случае общее количество голосов не дотягивало до рубежа 50%+1 голос, то выборы признавались несостоявшимися.

В ходе подготовки законопроекта ко второму чтению в сентябре–ок- тябре 2002 года рядом депутатов Государственной Думы были выдвинуты инициативы по пересмотру порога заградительного барьера в сторону его увеличения. Так, депутатом О.В.Морозовым было инициировано повышение уровня заградительного барьера в 2,5 раза с 5% до 12,5%. Этот политический ход, по признанию лидера группы «Регионы России» Олега Морозова, был призван подготовить общественное мнение к идее повышения барьера, но до более реалистических 7%. В результате возобладала точка зрения о необходимости повышения заградительного барьера до 7% (как для избирательных объединений и блоков). Внесенная депутатами А.Исаевым, Ф.Гайнуллиной и К.Косачевым (фракция ОВР) поправка, предлагавшая повысить барьер до 7% только для избирательных блоков, не была поддержана, так как профильный комитет усмотрел в подобном решении ущемление принципа равенства избирательных объединений и избирательных блоков20. При этом норма, согласно которой величина заградительного пункта повышалась до 7% в окончательной редакции закона вступала в силу не с ближайших выборов, а со следующих (на таком решении настаивал председатель Центризбиркома Александр Вешняков). Кроме того, по предложению А.А.Вешнякова поправка о 7-процентном барьере была дополнена нормой, согласно которой в случае, если барьер преодолеет менее четырех списков, к распределению мандатов должны быть допущены списки, получившие менее 7%, чтобы число партий и блоков, прошедших в Госдуму, было не меньше четырех.

Соответствующие предложения были оформлены в виде поправки, совместно внесенной лидерами пяти депутатских объединений (В.В.Володиным– ОВР, О.В.Морозовым– «Регионы России», В.А.Пехтиным– «Единство», Г.И.Райковым– «Народный депутат», И.В.Лебедевым– ЛДПР), а также заместителем руководителя фракции СПС Б.Б.Надеждиным. На пленарном заседании эту поправку поддержали представители «Единства», ОВР, КПРФ, ЛДПР, группы «Народный депутат» («Яблоко» выступило против). Эта норма вступает в силу лишь в отношении парламентских выборов, которые состоятся после 2003 года.

Федеральный закон «О политических партиях» предусматривает обязательность участия политических партий в выборах: партии, не принимавшие участия в выборах в течение 5 лет, подлежат ликвидации в судебном порядке. Выбор именно пятилетнего периода не случаен: он совпадает

20С точки зрения автора, никакого ущемления принципа равенства в данном случае нет. Подобный дифференцированный подход к определению заградительного барьера имеет место в ряде европейских стран, в том числе в Польше.