Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy

4. В условиях мажоритарной системы объективно возрастает степень привязки избираемых депутатов к интересам своего региона. Это означает не только более тесную связь кандидатов с избирателями, но и усиление их зависимости от руководства субъектов Российской Федерации, на территории которых эти выборы происходят22.

Таким образом, привнесение элементов пропорциональности представительства в избирательное законодательство является (по крайней мере, в ближайшей и среднесрочной перспективе) необходимой мерой, направленной на упорядочение политических отношений. Другое дело, что в вопросах правового регулирования выборов и парламентской деятельности политических партий существует немало «белых пятен», устранение которых – предмет работы законодателей. При этом основными перспективными направлениями совершенствования нормативно-пра- вовой базы, определяющей участие партий в выборах, на наш взгляд, являются:

–уточнение процедуры выдвижения политическими партиями кандидатов в депутаты и на выборные должности в органы государственной власти и органы местного самоуправления;

–определение оснований и порядка отзыва кандидатов, выдвинутых политическими партиями, а также исключения кандидатов из федеральных списков;

–определение правовых стандартов, предъявляемых к структуре партийных списков и порядку размещения в нем кандидатов;

–дальнейшая регламентация правовых основ коалиционно-блоковой политики, проводимой на выборах;

–корректировка правовых механизмов распределения депутатских мандатов, полученных по спискам партий и блоков, в том числе определение оптимальной величины заградительного барьера.

Перечисленные проблемы в значительной мере уже получили свое решение с принятием федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в новой редакции. Тем не менее пропорциональная система выборов по-прежнему имеет внутренние резервы, реализация которых во многом зависит от того, насколько умело федеральный законодатель сможет задействовать имеющиеся в его распоряжении нормативные стимулы.

22Более подробно см.: Заславский С.Е. Становление многопартийности и реформа избирательной системы // Формирование партийно-политической системы в России. М.: Московский центр Карнеги, 1998.

Глава 7

Парламентская деятельность политических партий

7.1.Депутатские объединения: статус, основания и процедура создания

Одним из ведущих направлений деятельности политических партий является их участие в работе законодательных (представительных) органов государственной власти. Именно в ходе парламентской деятельности положения партийных программ находят свое практическое воплощение в законодательных и иных решениях, принимаемых представительными органами. Коллегиальность, публичный характер обсуждения и принятия решений, высшая юридическая сила принимаемых законов по сравнению с подзаконными нормативными актами – все эти факторы предопределяют особую роль парламентской деятельности современных российских партий.

Обретенное в ходе выборов представительство политической партии в законодательных органах в дальнейшем институционализируется в деятельности депутатских объединений. Создаваясь по партийному признаку, но вместе с тем действуя в рамках законодательных (представительных) органов государственной власти, депутатское объединение обладает высокой степенью организационной автономии от политической партии.

Вправовом отношении эта автономия предопределяется:

–различиями по кругу источников правового регулирования деятельности политических партий и депутатского объединения (деятельность последних в значительной степени предопределяется положениями регламентов законодательных органов);

–различиями в основаниях и порядке создания, организации и прекращения деятельности политической партии и депутатского объединения (фракция создается исключительно из числа лиц, являющихся депутатами того или иного законодательного органа);

–двойственностью статуса депутатов, входящих в состав объединения, одновременно являющихся и парламентариями, и членами политической партии (при этом первое обстоятельство по общему правилу имеет приоритетное значение).

В целом если политическая партия представляет собой общественную организацию, интегрированную в систему властных отношений, то фракция представляет собой партийно-политическое объединение, создаваемое в рамках законодательного органа. Соответственно, если партия

граждан Российской Федерации» 5 из 15 членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации назначаются Государственной Думой из числа кандидатур, предложенных фракциями и иными депутатскими объединениями. Таким образом, основные характеристики депутатских объединений как субъектов публичной политики получили свое отражение в федеральном законодательстве.

В отличие от политических партий, деятельность которых регулируется федеральными законами, деятельность депутатских объединений в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в органах местного самоуправления в значительной мере регулируется законодательными актами субъектов Российской Федерации, регламентами соответствующих законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.

Такое «расхождение» основывается на положениях части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации, согласно которым субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Поскольку Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в настоящее время не устанавливает каких-либо рамочных норм в отношении депутатских объединений, субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять основные формы депутатских объединений, порядок их регистрации, а также объем их прав в законодательном процессе и иных сферах парламентской деятельности. Не исключено, однако, что с принятием новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусматривающего обязательный переход к смешанной (ма- жоритарно-пропорциональной) системе выборов на региональном уровне, федеральный законодатель предпримет определенные шаги в направлении унификации требований, предъявляемых к депутатским объединениям.

Вопрос о соотношении законодательных и регламентных норм в вопросах регулирования деятельности депутатских объединений на федеральном и региональном уровне имеет различные решения. В отношении депутатских объединений, создаваемых в палатах Федерального Собрания, действуют нормы регламентов Государственной Думы и Совета Федерации, принимаемых каждой из палат и оформляемых ее постановлениями в соответствии с частью4 статьи 101 и частью2 статьи 102 Конституции Российской Федерации. Таким образом, вопрос о парламентской деятельности политических партий, по существу, вынесен на подзаконный

уровень (при этом Регламент Совета Федерации не предусматривает возможности создания партийных фракций).

Несколько иначе данный вопрос решается в субъектах Российской Федерации. Согласно подпункту «б» пункта 1 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», основы организации и деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. В зависимости от того, как реализуется указанное положение, деятельность депутатских объединений, а также иные формы парламентской деятельности политических партий могут регулироваться либо регламентом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, утвержденным законом субъекта Российской Федерации, либо законом об основах организации законодательного органа (с последующей детализацией отдельных положений в регламенте, утверждаемом постановлением законодательного органа).

Таким образом, вопросы парламентской деятельности политических партий преимущественно являются объектом регулирования публичного права. В то же время отдельные стороны организации и деятельности парламентских фракций могут регламентироваться и в уставах партий.

Как показывает практика, в числе основных положений, затрагивающих деятельность парламентских фракций и находящих свое отражение в уставах политических партий, содержатся следующие нормы:

–о принципах и порядке взаимоотношений политической партии и парламентской фракции при реализации политического курса, закрепленного в программе партии;

–о требованиях, предъявляемых к депутатам, являющимся членами политической партии, по соблюдению партийной дисциплины в ходе парламентской деятельности;

–об отчетности руководства, членов фракции, а также депутатов, являющихся членами партии, перед руководящими органами партии соответствующего уровня;

–об основах организации руководящих органов фракции, о порядке приема во фракцию депутатов, не являющихся членами партии.

В большинстве уставов политических партий нормы, затрагивающие различные аспекты парламентской деятельности, даны лишь фрагментарно. Вместе с тем сравнительный анализ положений партийных уставов до и после принятия Федерального закона «О политических партиях» позволяет утверждать, что принятие последнего способствовало расширению сферы правового регулирования вышеперечисленного круга вопросов. Уставы некоторых партий, например Российской демократической