Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy
246 |
Глава 6. Политические партии в избирательном процессе |
политических общественных движений и политических общественных организаций непартийного типа, в свою очередь, имеют в своем составе иные избирательные объединения, являвшиеся их коллективными членами либо участниками. Таким образом, «мозаичная» конфигурация избирательного блока нередко сочеталась с «матрешечной» структурой блокообразующих объединений.
Результаты голосования 19 декабря 1999 года показали, что из шести объединений, прошедших пятипроцентный барьер, четыре («Медведь», «Блок Жириновского», «Отечество – Вся Россия» и «Союз Правых Сил»), по своей организационной форме являются избирательными блоками. Эти данные еще более впечатляют, если сравнить их с итогами избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы в декабре 1995 года. Тогда из 18 избирательных блоков пятипроцентный барьер не смог преодолеть ни один12. На наш взгляд, причин такого изменения фактического статуса блока в избирательном процессе к 1999 году существует несколько.
На парламентских выборах 1995 года избирательные блоки создавались преимущественно на основе мелких недееспособных политических партий и движений. Не имея никаких шансов победить на выборах самостоятельно, они группировались в избирательные блоки, вследствие чего их существование в предвыборном пространстве становилось мало-маль- ски заметным. Таким образом, создание избирательных блоков позволяло аккумулировать имеющиеся крайне скудные организационные и материальные ресурсы блокообразующих избирательных объединений хотя бы для того, чтобы обеспечить сбор подписей и регистрацию федерального списка блока. Создание избирательных блоков на парламентских выборах 1999 года, в отличие от предыдущих парламентских выборов, характеризовалось принципиально иными основаниями для блокстроительства. Создание блоков-аутсайдеров избирательной кампании, состоящих из мелких партий и движений («Русское дело», «Мир. Труд. Май»), также имело место, однако уже не являлось определяющим. Во многом это было связано с ужесточением правовой конструкции избирательного объединения в новом Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому право участвовать в выборах по общефедеральному округу получили только общероссийские политические объединения, зарегистрированные не позднее чем за год до дня голосования. В результате указанных нововведений, а также проведенной в 1998 году перерегистрации обще-
12Данные протокола Центральной избирательной комиссии о распределении депутатских мандатов по федеральному избирательному округу между избирательными объединениями и избирательными блоками // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1996. No1. С.48–51.
6.3. Правовые формы участия политических партий в избирательном процессе в регионах |
247 |
ственных объединений, претендующих на статус политического, число потенциальных участников избирательной кампании сократилось почти вдвое – с 259 до 139. Таким образом, за бортом избирательной кампании оказалась значительная часть номинально существующих партий и движений, а она-то и представляла «питательный бульон» для эфемерного блокстроительства.
Кроме того, неудачный для большинства избирательных объединений опыт прежних парламентских выборов продемонстрировал необходимость организационной консолидации для тех партий и движений, которые целью участия в выборах ставят не актуализацию собственного политического имиджа, а реальную победу на выборах. Поэтому на выборах 1999 года в отличие от выборов 1995 года практически не было блоков-однодневок. Объединение в блоки в большинстве случаев проводилось по идеологическому основанию, созданию блоков предшествовали длительные переговоры и консультации, а партии и движения, входящие в блок, как правило, имели опыт совместного участия в политических коалициях, созданных в период между избирательными кампаниями 1995 и 1999 годов.
Изменения, внесенные в 2001–2003 годах в законодательные акты, регулирующие процесс создания блоков и их участия в избирательном процессе, а также уточнение условий участия политических партий в межпартийных объединениях существенно меняют конституционно-правовой формат коалиционно-блоковой политики не только в период выборов, но и в период политического межсезонья.
Так, определенная Федеральным законом «О политических партиях» возможность создания политическими партиями союзов с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического лица ставит под сомнение правовую легитимность ранее созданных союзов общественных объединений (являющихся юридическими лицами), в которые политические партии, зарегистрированные в качестве общественно-политических организаций, входили на правах коллективных членов. Очевидно, что участие политической партии в таком объединении в определенных ситуациях может войти в противоречие с действующим избирательным законодательством, когда общественное объединение и входящая в него партия могут оказаться в разных избирательных блоках.
6.3.Правовые формы участия политических партий в избирательном процессе в регионах
Развитие конституционного процесса в современной России предполагает решение комплекса проблем, связанных со становлением института политических партий. Одним из приоритетных направлений научного ана-
248 |
Глава 6. Политические партии в избирательном процессе |
лиза в этой области является изучение качественных характеристик и тенденций развития партийной системы России в условиях становления
еефедеративного государственно-территориального устройства. Взаимозависимость территориального устройства государства и его
партийной и избирательной систем носит двойственный характер. С одной стороны, закрепленный Конституцией Российской Федерации тип территориального устройства во многом предопределяет конституционно-пра- вовой статус и структуру организации институтов публичной власти в центре и на местах и, соответственно, порядок их формирования. С другой стороны, совокупность правил и процедур, связанных с выборами, оказывает серьезное воздействие на характер взаимоотношений между органами государственной власти различного уровня, а подчас и на решение вопросов об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации13.
В соответствии с заложенной Конституцией Российской Федерации системой федеративных отношений субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют порядок выборов в органы государственной власти, образуемые на их территории в соответствии с основами конституционного строя. Подобная децентрализация системы избирательного законодательства логически вытекает из положений статьи 77 Конституции Российской Федерации, закрепивших самостоятельность субъектов Федерации в вопросах установления системы органов государственной власти.
Относительная самостоятельность региональных избирательных систем, позволяющая рассматривать их как относительно автономные образования, выражается в наличии у субъектов Федерации собственной компетенции в вопросах регулирования избирательных правоотношений, в их праве определять структуру органов государственной власти и порядок их формирования, варьировать в пределах, определенных федеральным законодательством, состав и сроки полномочий представительных органов и выборных должностных лиц, порядок образования избирательных округов, особенности выдвижения и регистрации кандидатов, уровень явки избирателей и степень поддержки, достаточные для признания выборов состоявшимися и определения победителей.
Вместе с тем избирательная система субъекта Российской Федерации не носит замкнутый характер, что предопределяется следующими обстоятельствами:
13Так, состоявшееся в 1990 году преобразование ряда автономных областей в автономные республики не в последнюю очередь было вызвано тем, что последние имели большую квоту представительства на выборах Съезда народных депутатов РСФСР (прим авт.).
6.3. Правовые формы участия политических партий в избирательном процессе в регионах |
249 |
–встроенностью институтов регионального избирательного права в единую избирательную систему Российской Федерации, предусматривающую верховенство норм федерального избирательного права в вопросах, отнесенных Конституцией Российской Федерации к сфере ведения Российской Федерации и к сфере совместного ведения Российской Федерации
иее субъектов;
–наличием у федерального центра значительного объема властных полномочий, позволяющих ему определять основные принципы организации и порядка формирования органов государственной власти в субъектах Российской Федерации и тем самым воздействовать на направленность избирательных процессов на региональном политическом пространстве;
–наличием в системе органов государственной власти, действующих на региональном уровне, федерального элемента в виде территориальных подразделений федеральных органов государственной власти (федеральных судов, региональных структур федеральных органов исполнительной власти), оказывающих в пределах своей компетенции воздействие на ход избирательной кампании, а также региональных отделений общероссийских политических партий и движений, находящихся в отношениях вертикальной зависимости с центральным руководством партий и движений;
–характером организации избирательной системы в субъекте Российской Федерации, производным от его конституционно-правового статуса, определяемого в соответствии с положениями федеральной Конституции и закрепленных федеральным законодательством основных принципов организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Многоуровневаяструктураизбирательногозаконодательства,образующая в совокупности правовой каркас избирательной системы Российской Федерации, позволяет в максимальной степени учитывать особенности региональных органов государственной власти, состояние политической инфраструктуры в регионе, специфику местных политических традиций. Множественность источников избирательного права сбалансирована их жесткой иерархией, а также наличием в федеральном законодательстве норм прямого действия, регулирующих порядок организации и проведения выборов на всех уровнях14.
Таким образом, предметным полем научного поиска в контексте данного исследования является сложный комплекс политико-правовых проблем, связанных со становлением в современной России системы партийного и электорального федерализма. Тем не менее реальный вклад политических партий на выборах достаточно незначителен, если оценивать его в статистическом измерении.
14См.: Заславский С.Е. Электоральный федерализм // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. No11.
250 |
Глава 6. Политические партии в избирательном процессе |
Выборы в Государственную Думу по одномандатным округам, а также региональные и муниципальные выборы в субъектах Российской Федерации являются, пожалуй, главным показателем, свидетельствующим о политической активности партий. В отличие от избирательной кампании, проводимой по партийным спискам один раз в четыре года, дополнительные выборы по мажоритарным округам носят фактически перманентный характер. Так, по данным группы «Меркатор» (Институт географии Российской Федерации), только в период с мая 2000 года по октябрь 2002 года в субъектах Российской Федерации прошло более 150 региональных избирательных кампаний, в том числе 63 – по выборам глав регионов, 68 – по выборам депутатов законодательных органов регионов и 20 – по довыборам депутатов Государственной Думы Российской Федерации. Кроме того, избирались мэры в нескольких десятках крупных городов. В целом выборами были охвачены 83 субъекта Федерации, в которых зарегистрировано 100,6 млн избирателей, или 93% всех избирателей страны. С учетом многоуровневой системы организации и проведения выборов можно утверждать, что интенсивность вовлечения населения в избирательный процесс (и, соответственно, участия партий в этом процессе) не детерминирована фактором федеральных выборов: взаимосвязь между избирательными кампаниями различного уровня имеет гораздо более сложный характер.
В оценке роли современных политических партий на мажоритарных выборах мнения отечественных и зарубежных исследователей отличаются удивительным единодушием. Признавая определенную роль политических партий и избирательных блоков в период общих выборов в Государственную Думу по одномандатным округам, они, тем не менее, фиксируют их незначительную роль в иных выборах, проводимых в субъектах Российской Федерации15.
Так, по данным М.Н.Афанасьева, в 1990-е годы только в 20 из 88 действующих региональных законодательных собраний число партийных депутатов достигало одной трети и лишь в семи легислатурах они составляли большинство (при этом в основном это были регионы «красного пояса», где депутаты от КПРФ составляли большинство). Еще более скромными выглядят результаты участия политических партий на выборах глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации: по данным ЦИК России, из 70 кандидатов, избранных с начала 1995 года по март 1997 года (так называемый первый цикл губернаторских выборов), лишь 10 были
15См.: Афанасьев М. Политические партии в российских регионах // Pro et Contra. Т.5. 2000. No4. С.164–183; Голосов Г. Губернаторы и российская политика // Pro et Contra. Т.5. 2000. No1. С.96–108; Филиппов А. Выборы законодатель-
ных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (1990–1998); Люхтерхандт-Михалева Г.М. Указ. соч. и др.