Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy

большой политики, поставлены перед необходимостью осваивать искусство политического компромисса, взаимодействуя в Государственной Думе с представителями различных, подчас противоположных по взглядам политических объединений, зачастую вынуждены руководствоваться в своей депутатской деятельности требованиями политической конъюнктуры, а не положениями партийных программ. Перенос эпицентра политической активности из партии в парламент вызывает негативную реакцию со стороны не включенного в парламент руководства партии и среднего звена партийного актива. По мере усиления самостоятельности фракции противоречие между представителями партии в Государственной Думе и партийным руководством в ряде партий принимает острый и затяжной характер и завершается отторжением от партии части ее лидеров-депутатов. В качестве примера можно привести раскол Социал-демократической партии России на СДПР А.Г.Голова (единственного депутата Госдумы) и СДПР А.М.Оболенского (бывшего народного депутата СССР, выпавшего из «парламентской обоймы» еще в начале 90-х годов). В Государственной Думе второго созыва конфликты между лидерами политической партии и думской фракции также имели место, однако в основе их лежали уже не столько противоречия между программно-идеологическими ориентирами партии и позиционированием фракции по конкретным вопросам текущей политики, сколько конкуренция партийного и фракционного руководства за влияние на процесс принятия решений в Государственной Думе и различные точки зрения по формам участия в предстоящих парламентских выборах. Так, фактический раскол Аграрной партии России в 1999 году имел в своей основе конфликт между лидером Аграрной депутатской группы Н.М.Харитоновым и лидером партии М.И.Лапшиным. Последний по итогам парламентских выборов 1995 года не прошел в Государственную Думу, однако в 1998 году был избран на дополнительных выборах по одномандатному избирательному округу (от Республики Алтай). В результате лидер партии и лидер депутатской группы оказались в положении лиц «с конкурирующей компетенцией», что стало первопричиной внутрипартийных разногласий.

Противостояние между партией и ее фракцией явилось результатом неизбежной «болезни организационного роста», в ходе которого апробировалась модель партийного представительства и шел активный поиск средств и механизмов воздействия партии на свое руководство, вовлеченное в орбиту «большой политики». Данное противоречие с течением времени утратило свою остроту, так как в большинстве фракций парламентских партий была достигнута персональная идентичность партийного руководства и лидерства во фракции.

Существует и иной комплекс внутренних противоречий: между пар- тийно-фракционной верхушкой и представителями партии в руководстве Государственной Думы, парламентских комитетах и комиссиях. Эта про-

блема, изначально присущая любому парламенту и явственно проявлявшаяся на начальных этапах развития российского парламентаризма (1990–1993 годы), затем в течение ряда лет (1994–2002 годы) была затушевана за счет полной подконтрольности процесса распределения руководящих должностей в Государственной Думе соблюдением условий так называемых пакетных соглашений, согласно которым руководящие посты в Государственной Думе занимали исключительно выдвиженцы от фракций и депутатских групп в соответствии с отведенной им квотой. Кроме того, в Государственной Думе третьего созыва каждое депутатское объединение помимо участия в распределении постов председателей комитетов получило право делегировать своего представителя в состав комитета в качестве заместителя председателя (на практике полностью реализовать данное право смогли не все фракции, а лишь те, которые имели численность свыше 28 депутатов – по числу комитетов Государственной Думы). Однако с началом работы Государственной Думы третьего созыва эта система все чаще начинала давать сбой, так как некоторые фракции, в совокупности обладающие контрольным пакетом голосов в Государственной Думе, стали использовать данное преимущество, не считаясь с мнением политического меньшинства.

Согласно статье 16 Регламента Государственной Думы, фракция представляет собой депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения. Таким образом, в основу создания фракции положен принцип ее преемственности от соответствующей партии, участвующей в выборах. Указанная преемственность выражается и в названии фракции, в котором, по сложившейся традиции, воспроизводится название партии3.

Другой разновидностью депутатских объединений являются депутатские группы, образуемые из депутатов, не вошедших во фракции. Новый Регламент объективно стимулировал и процесс интеграции депутатов в непартийные объединения – депутатские группы, так как последние наделялись теми же правами, что и фракции, образуемые на базе избирательных объединений и блоков, допущенных к распределению мандатов по общефедеральному округу. В частности, депутатские группы имели по одному голосу в Совете Государственной Думы, признавались в качестве

3Единственным исключением стала регистрация в Государственной Думе фракции ЛДПР, образованной на базе «Блока Жириновского», в состав которого ЛДПР как партия формально не входила. Такое решение не встретило возражений ЦИК России, так как тождество депутатов, избранных по списку блока, и ЛДПР было очевидным.

участников так называемого пакетного соглашения и допускались к распределению руководящих постов в парламентских комитетах, а также получали право обязательного выступления на пленарных заседаниях при обсуждении каких-либо вопросов и т.д.

Вместе с тем Регламент закрепил асимметрию требований, предъявляемых для официального признания депутатских групп и фракций: если для регистрации депутатских групп необходимо наличие определенного числа членов, то основанием для создания фракции является лишь факт допуска избирательного объединения (блока) к распределению мандатов по общефедеральному округу.

Входе первых дней работы Государственной Думы вопрос о количественных критериях в отношении фракций и депутатских групп неоднократно становился предметом рассмотрения на заседаниях палаты. В числе возможных вариантов решения данного вопроса некоторые депутаты (в том числе И.М.Хакамада) предлагали установить, что для регистрации фракции необходимо минимум 12 депутатов. Аргументы, высказываемые в пользу данного решения, заключались в том, что именно 12 депутатских мандатов составляют 5% от общего числа мандатов, подлежащих распределению по общефедеральному округу. В отношении определения численности депутатской группы предлагались различные варианты: 14, 20 и 50. В конечном итоге путем проведения серии голосований большинством голосов было принято предложение об установлении минимально допустимой численности депутатской группы – 35 депутатов.

Таким образом, фракции имеют преференции не только в плане отсутствия условий для их регистрации, но и в плане невозможности ее отмены. В Государственной Думе первого созыва имелись фракции с численностью, в несколько раз меньшей, чем это предусмотрено для депутатских групп (например, фракция ДПР, первоначально состоявшая из 15 депутатов, впоследствии сократилась до 7), однако их легитимность никто никогда не оспаривал. Поправкой, внесенной в Регламент в 2000 году, было окончательно закреплено, что фракция, образуемая на основе избирательного объединения, прошедшего по общефедеральному округу, подлежит регистрации независимо от числа ее членов.

Различия в порядке образования и в требованиях, предъявляемых к регистрации политических партий, обуславливают и существенные различия в механизме образования фракций. Они были особенно значимыми

впериод 1994–2000 годов, когда явочно-регистрационный порядок образования депутатских групп соседствовал с фактически уведомительным порядком легитимации фракции.

Всоответствии с прежней редакцией статьи 17 Регламента Государственной Думы регистрацию фракции осуществлял Временный секретариат Государственной Думы на основании сообщения ЦИК России о результатах выборов по федеральному избирательному округу, письменных

заявлений депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным округам и пожелавших войти в соответствующую фракцию, и письменного уведомления фракции о ее численном составе. Таким образом, Регламент не содержал никаких требований относительно необходимости проведения учредительного собрания фракции, а также избрания руководящих органов как условия регистрации Временным секретариатом. Более того, прежняя редакция части 1 статьи 17 Регламента Государственной Думы фактически презюмировала вхождение депутатов, избранных по федеральному списку избирательного объединения, в состав фракции, так как подача заявлений о вхождении их во фракцию Регламентом не предусматривалась. Однако, как показала практика образования фракций в Государственной Думе первого и второго созывов, избрание депутатов по федеральному списку избирательного объединения само по себе не гарантирует их автоматического вхождения в состав фракции. Так, при формировании фракции «Отечество – Вся Россия» на базе одноименного избирательного блока из 37 депутатов, избранных по его федеральному списку, в состав фракции вошло только 29 членов. Определенные потери понесли и иные объединения, в том числе Коммунистическая партия Российской Федерации и «Блок Жириновского».

Основания, по которым депутаты, избранные по спискам, меняют свою фракционную принадлежность, могут быть самыми разнообразными: от инициативного решения, принятого самим депутатом, до решения иного избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу, делегировать своих депутатов в идеологически близкую депутатскую группу, чтобы восполнить дефицит голосов, необходимых для ее регистрации. Так, при образовании Агропромышленной группы в ее состав вошли 11 депутатов, избранных по федеральному списку КПРФ. Кроме того, при создании депутатских объединений, образуемых на основе избирательных блоков, зачастую происходила потеря части депутатов, так как с достижением общей задачи – прохождением блока в Государственную Думу – утрачивалась и мотивационная основа для коллективных политических действий.

С принятием в 2000 году поправок к статьям 16–18 Регламента порядок образования фракций и депутатских групп был в значительной мере унифицирован. В частности, для образования депутатской фракции необходимо не только сообщение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о результатах выборов депутатов Государственной Думы по федеральному избирательному округу от соответствующего избирательного объединения, но и предварительное проведение организационного собрания фракции, на котором должны быть приняты и оформлены в соответствующей протокольной форме решения о целях образования фракции, о ее официальном названии, списочном составе, а также о лицах, уполномоченных выступать от имени фракции и представлять ее