) повышение мобилизационных способностей системы государственного управления - т.е. ее способности мобилизовать разнообразные ресурсы и направить их на достижение новых целей в развитии;
) повышение способностей государственной системы к выживанию в кризисных ситуациях и к преодолению кризисов за счет использования новых средств коммуникации, социализации и мобилизации;
) ощутимая тенденция к политическому равноправию - т.е. постепенное снятие всех ограничений (экономических, административных, национальных и др.) на участие граждан в государственном управлении.
Следует отметить, что в процессе политической модернизации государства происходит не только расширение социального базиса государственной власти, но и, как отмечает К.В. Старостенко, развитие институтов гражданского общества на основе принципов и норм демократии . Более того, В.Г. Федотова указывает на самостоятельное и независимое развитие гражданского общества в условиях политической модернизации института государства. Она пишет, что в результате модернизации государственной системы гражданское общество становится «самоорганизованным, структурированным, имеющим механизмы представительства и контроля над государством со стороны негосударственной сферы, политических партий, предпринимательских групп, профсоюзов и других неправительственных организаций, общественных движений, правозащитных групп и т.д.» . В свою очередь В.Б. Романенко, анализируя опыт общественно-политических преобразований, также выделяет новые институциональные формы общественно-государственного взаимодействия в условиях модернизации государства.
На основе представленных исследований можно предположить, что в условиях политической модернизации гражданское общество обретает способность устанавливать контроль над государством. При этом контроль осуществляется со стороны независимых общественных ассоциаций, организующихся с целью защиты своих интересов, политических прав и свобод. В этой связи гражданский контроль над уголовно-исполнительной системой может рассматриваться как институт межсекторного социального партнерства, взаимодействующий с органами государственной власти по вопросам изменения практик наказаний на основе современных норм и ценностей.
Являясь, по мнению Д.В. Ямщикова, неоднородным и противоречивым процессом, политическая модернизация института государства может быть представлена в различных формах и моделях . В каждой отдельно взятой среде, национально-культурные традиции оказывают воздействие на процессы общественно-политических преобразований. В этой связи Э.А. Паин утверждает, что основным выводом новой парадигмы модернизации является «признание возможности многообразия моделей исторического развития, обусловливающего различие траекторий модернизационных трансформаций в зависимости от стартовых условий, исторического опыта и особенностей культуры разных стран» . Отсюда следует, что анализ зарубежного и отечественного опыта функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой должен осуществляться с учетом исторических условий и национально-культурных особенностей политической модернизации различных стран.
Несмотря на многовариантный характер модернизационных процессов, можно выделить и некоторые общие черты политической модернизации государства, исходя из представления изучаемого феномена в качестве процесса перехода от традиционных политических структур и практик к современным формам политического устройства. Как отмечает Я.А. Пляйс, в ходе исторического опыта различных народов теоретики модернизации выделяют два основных типа данного процесса - естественная и догоняющая . В ходе естественной или эволюционной модернизации осуществляется переход от традиционности к современности на основе трансформации производственных и мировоззренческих систем в сторону демократизации общественных структур, увеличения политической активности граждан. Такая модель была реализована в странах Западной Европы и США. Следует отметить, что органический тип модернизации соотносится с либеральной формой модернизационных преобразований государства, связанных с процессами развития институтов представительной демократии, избирательной системой, прав человека и др.
Догоняющая или вынужденная модернизация ставит своей целью достижение уровня развития стран классической модернизации посредством копирования и/или заимствования определенных образцов общественно-политических устройств. При этом трансформационные процессы затрагивают все сферы деятельности органов государственной власти, и, как отмечают П. Сеньер, К. Кроузер, М. Лонг, модернизационные проекты общественно-политических преобразований детерминируют нововведения в сфере исполнения наказаний . При этом в странах неорганической модернизации, к которым относится Россия, возможно воспроизведение этатистской формы политической модернизации, которая ориентирована на сохранение или медленную трансформацию ценностей, институтов и отношений.
В современном мире модернизирующиеся страны осуществляют преобразования уголовно-исполнительных систем на основе принципов и норм, сформировавшихся в странах первичной модернизации. В настоящее время пенитенциарные стандарты современных государств закреплены в действующих международных актах в области уголовно-исполнительной политики, к основным из которых относятся Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Минимальные стандартные правила обращения с заключенными, Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство личности видов обращения и наказания. В странах Европейского Союза уголовно-исполнительные системы организуются в соответствии с указанными международными актами и Европейскими пенитенциарными правилами .
Организационные формы государственного и гражданского контроля над уголовно-исполнительными системами стран Европейского Союза также регламентированы Европейскими пенитенциарными правилами, устанавливающими стандарты обращения с заключенными в местах лишения свободы на основе приоритета прав и свобод человека . Следует отметить, что помимо государственных органов, контролирующих процесс исполнения наказаний, в европейских странах функционируют различные общественные организации, осуществляющие наблюдение за соблюдением прав человека в местах лишения свободы. Например, в Великобритании при каждой тюрьме действуют Независимые Советы визитеров (Independent Monitoring Board), имеющие неограниченный доступ к посещению тюрем и осуществляющие посредством этого постоянную проверку мест лишения свободы . Как отмечает А.В. Бабушкин, особенность деятельности Совета визитеров состоит в том, что они не представляют ни тюремную администрацию, ни интересы осужденных, а «действуют в интересах всего общества» .
Во Франции гражданский контроль над пенитенциарной системой осуществляют местные органы власти, представленные специальными комиссиями по надзору под председательством префекта; суды, включая Европейский суд по правам человека; международные организации. Как отмечает Ю.К. Александров, заметная роль в организации общественного патронажа принадлежит неправительственным организациям . Так, во Франции действует Национальная ассоциация посетителей тюрем (L'Association Nationale des Visiteurs de Prison), члены которой призваны помогать социальным работникам и руководителю исправительного учреждения, к которому они прикреплены, оказывать психологическую помощь заключенным; способствовать процессу их ресоциализации; осуществлять помощь материально нуждающимся родственникам осужденных, а также освободившимся из мест лишения свободы . Применительно к российской пенитенциарной практике необходимо, на наш взгляд, учитывать положительный опыт функционирования международных неправительственных организаций в качестве субъектов гражданского контроля в местах принудительного содержания.
В других европейских странах, не входящих в состав Европейского Союза, также функционируют общественные организации, осуществляющие контроль над соблюдением прав человека в местах лишения свободы. Так, в Швейцарии при исправительных учреждениях действуют социальные службы, которые следят за соблюдением прав человека при взаимодействии с полицией, сотрудниками и руководством тюрем. В.В. Виноградов отмечает, что представители социальных служб оказывают поддержку осужденным в деле гарантированного сохранения человеческого достоинства, в том числе в условиях учреждений исполнения наказаний . Пример социальных служб, выступающих агентами политико-правовой ресоциализации осужденных, безусловно, должен вступать, на наш взгляд, ориентиром при модернизации уголовно-исполнительной системы в России для создания модели эффективной политико-правовой ресоциализации заключенных в местах лишения свободы.
Анализируя практики применения наказаний в Западной Европе, можно сделать вывод, что реализация гражданского контроля над исправительными учреждениями европейских стран имеет ряд общих тенденций и принципов построения структур осуществления общественного патронажа. Организационные формы гражданского контроля над уголовно-исполнительными системами представлены наблюдательными комиссиями, попечительскими советами, общественными инспекторами и другими объединениями. Следует отметить, что, помимо национальных гражданских структур, публичную проверку мест лишения свободы в европейских странах осуществляют также такие международные неправительственные организации как Европейский Комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Международная тюремная реформа, Международная амнистия и др.
Исследуя особенности применения наказаний в странах первичной модернизации, следует отметить, что не во всех уголовно-исполнительных системах ставятся задачи исправления и ресоциализации осужденных на основе принципов гуманизма и равенства всех перед законом. Например, в США, по мнению А.Л. Сморгуновой, на современном этапе развития происходит «усиление карательной составляющей в уголовно-исполнительной политике, возрождение смертной казни, восприятие тюремного заключения как необходимого и неизбежного вида наказания» . Основной задачей государственных органов является усиление контроля за общественной безопасностью и порядком на основе предупреждения преступлений и ужесточения наказаний в отношении лиц, совершивших преступление . Таким образом, опыт функционирования пенитенциарной системы США демонстрирует влияние национально-культурных особенностей на разработку политического курса в уголовно-исполнительной сфере и практику исполнения наказаний в государстве.
В странах догоняющей модернизации в рамках процессов демократизации общественно-политических структур и институтов также происходят коренные преобразования уголовно-исполнительных систем на основе ценностей и норм, выработанных в странах первичной модернизации. Сравнивая практики организации наказаний в модернизирующихся обществах, Н.П. Ковалев отмечает, что в бывших британских колониях, в отличие от стран бывшего Советского Союза, руководителями уголовно-исполнительных органов являются не полицейские чины, а профессиональные политики. Данный факт, по мнению исследователя, безусловно, «влияет на методы управления и контроля за пенитенциарными учреждениями, смягчает их чрезмерную милитаризованность и карательный характер режима в пенитенциарных учреждениях» . В условиях модернизации органов государственной власти в России следует, на наш взгляд, обратиться к исследованию зарубежного опыта формирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой. Необходимо проанализировать специфику модернизации пенитенциарных учреждений ЮАР, применяющей новые подходы к реформированию органов принуждения, и Украины, преобразующей уголовно-исполнительную систему в сложных социально-экономических и политических условиях.
Так, в ходе социальных, экономических и политических трансформаций в ЮАР осуществляется реформирование пенитенциарной системы, входящей в компетенцию нового Департамента исправительной службы (Department of Correctional Services) . В процессе деятельности Департамента изменился состав работников и управления тюрем, в частности, увеличилось представительство чернокожего населения; были введены органы независимого надзора над департаментом исправительной службы, например, была создана должность судьи-инспектора. При этом, наряду с данными преобразованиями в ЮАР в настоящее время реализуется концепция исправления некоторых преступников вне пределов исправительных учреждений при помощи общественного контроля . На наш взгляд, такие меры оказывают благоприятствующее воздействие на процесс формирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в данной стране.
В процессе реформирования уголовно-исполнительной системы Украины в качестве основополагающих декларируются принципы гуманизма и законности, закрепляющие участие общественности в деятельности органов и учреждений исполнения наказания. В ходе модернизации пенитенциарной системы страны был сформирован Государственный департамент Украины по вопросам исполнения наказаний (Державний департамент України з питань виконання покарань) . Осуществлять общественную проверку соблюдения прав и свобод в местах лишения свободы, содействовать процессу ресоциализации осужденных призваны наблюдательные комиссии. Однако, как отмечает А.П. Букалов, общественный контроль в том виде, как это предусмотрено УИК Украины, по существу отсутствует. «Такая ситуация, - пишет ученый, - устраивает руководителей ведомства, которые избегают сотрудничества с ведущими правозащитными организациями и противятся другим формам общественного контроля - например, любым инициативам правозащитных организаций, предлагающих проводить независимые мониторинги либо посещать учреждения для проверки соблюдения прав человека» . Отсюда, пенитенциарная система остается закрытой для института гражданского контроля над системой исполнения наказаний на Украине.
Опыт Украины важен для нашего исследования, поскольку сходные проблемы в процессе формирования гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями существуют и в России. Так, общественными правозащитными организациями РФ регистрируется значительное количество нарушений прав человека в местах лишения свободы, отсутствие эффективных средств государственной и общественной защиты от произвольных действий сотрудников, устойчивость традиций отрицания законности. В связи с этим Н.Г. Карнишина констатирует фактическое отсутствие эффективного гражданского контроля над пенитенциарными учреждениями нашей страны .
Исходя из анализа зарубежного опыта функционирования уголовно-исполнительных систем и особенностей организации гражданского контроля в данной сфере, следует определить основные типы уголовно-исполнительных систем в зависимости от цели, приоритетных направлений и институциональных связей закрытых учреждений с представителями гражданского общества. Отсюда, к основным типам уголовно-исполнительных систем можно отнести:
) репрессивно-дисциплинарные (Китай, Афганистан);
) императивно-карательные (США, Канада);
) восстановительно-корректирующие (Великобритания, Франция);
) смешанные (Украина, ЮАР)
Анализируя зарубежные практики функционирования института гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой, следует выделить типы, цели, направления деятельности и организационные формы изучаемого института. К основным видам гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой можно отнести социально-ориентированный, гражданско-правовой, адаптивно-ресоциализирующий и политико-коммуникативный контроль. Первостепенными целями деятельности организаций, осуществляющих гражданский контроль над пенитенциарной системой, должны выступать соблюдение личных прав и интересов осужденных; обеспечение законных прав и обязанностей представителей администрации исправительных учреждений; содействие надлежащей реализации программ социальной адаптации и политико-правовой ресоциализации лиц, осужденных к лишению свободы.
Реализация гражданского контроля над системой исполнения наказаний общественными организациями должна включать в себя следующие задачи:
- определение и обоснование стандартов и требований к деятельности учреждений системы исполнения наказаний;
- мониторинг деятельности администраций пенитенциарных учреждений;
- анализ выполнения установленных стандартов и требований, соблюдения законодательства в сфере осуществления наказания;
- публичное обсуждение практических мер по предотвращению правонарушений в местах лишения свободы и обращение с законодательной инициативой в федеральные органы государственной власти;
- выработка практических рекомендаций, в случае необходимости - обращение в органы прокурорского надзора по поводу устранения выявленных нарушений;
- оценка эффективности и контроль деятельности администрации исправительных учреждений в сфере исполнения наказаний и ресоциализации осужденных.