R. Tsankova в своей работе «E-Governance as a Step of New Public Management» выдвигает версию, что достижение целей NPM невозможно без применения инструментария «электронного правительства». По мнению автора, на этапе NPM широко используются информационно-коммуникационные технологии (ИКТ), особенно это видно в последние 10-15 лет, и сейчас мы можем говорить о новом этапе развития в рамках NPM - «e-governance».
«Электронное управление» приближает административные услуги к гражданам и бизнесу, вовлекает граждан и заинтересованные стороны в процессы планирования и принятия решений, улучшает взаимную информационную коммуникацию с помощью ИКТ. Основными принципами на этапе развития NPM под названием «e-governance» являются объективность, подотчётность и открытость.
Таким образом, внедрение концепции «e-government» - важный шаг по реализации принципов модели New Public Management, которая в конечном счете направлена на улучшение жизни большинства населения. Как считает R.Tsankova, должное выполнение стратегии New Public Management при помощи инструментов «e-government» приводит к «достойному правлению» («good governance»).
«Good governance» и «e-government». Одна из ключевых теорий нашей работы в целом и этого параграфа в частности - концепция «good governance» («достойное управление»). Как мы уже поняли, она является одной из составляющей большей группы теорий государственного управления.
«Good governance» и «e-government» взаимосвязаны. Внедрение концепции «электронного правительства» -- это шаг на пути к «good governance», но вместе с тем наиболее эффективная реализация «e-government» возможна только при режиме «good governance» в том или ином государстве.
Теория «good governance» была создана на базе Организации Объединённых Наций в 1997-м. Согласно определению, которое дал бывший секретарь ООН Кофи Аннан, суть «good governance» заключается в обеспечении уважения прав человека и обеспечении верховенства права; укреплении демократии; содействию прозрачности в области государственного управления Haque S., Pathrannarakul P., Boonan D. E-Government towards Good Governance: A Framework for Digital Governance // International Journal of Management Sciences and Business Research. Vol-3, Issue 2. 2014. P.33-37..
Для создания «достойного правления» в теории нужно реформировать три института: государство, частный сектор и гражданское общество. Однако в разных странах потребность реформ и спрос на них могут варьироваться в зависимости от приоритетов общества в данной стране.
«Good governance» принимает и осуществляет управленческие решения, направленные на достижение высокой степени удовлетворения общественных ожиданий деятельностью правительств. Это управление, которое включает в себя все заинтересованные социальные группы в процессе выработки и реализации государственной политики. «Достойное правление» характеризуется как управление в партнерстве со всеми заинтересованными сторонами Красильников Д.Г., Сивинцева О.В., Троицкая Е.А. Современные западные управленческие модели: синтез New Public Management и good governance // Ars Administrandi. Искусство управления. № 2. 2014. С. 45-62..
В рамках концепции ООН выработала методику оценки «качества управления», содержащую восемь основных критериев. Важно, что с помощью этих критериев можно оценить «управление» не только на государственном уровне, но также на международном уровне, на корпоративном уровне, на уровне местного самоуправления. Далее мы кратко опишем каждый из критериев:
1. Участие (participation) - люди должны участвовать в процессе принятия государственных решениях либо сами (например, с помощью выборов), либо через своих представителей (например, в парламенте).
2. Верховенство права (rule of law) - необходимость обеспечения справедливых законов; правовые рамки должны соблюдаться беспристрастно, особенно в отношении законов о правах человека.
3. Ориентированность на консенсус (consensus oriented) - данный принцип опосредует интересы различных групп общества и государственных структур с целью соблюдения консенсуса, который необходим для достижения интересов как можно большей части общества.
4. Равенство и инклюзивность (equity and inclusiveness) - люди должны иметь возможности для улучшения или поддержания своего благосостояния вне зависимости от пола, физических возможностей, расы, политических пристрастий и т. д.
5. Эффективность и действенность (effectiveness and efficiency) -процессы и институты должны быть способны давать результаты, отвечающие потребностям общества, при этом они должны максимально использовать свои ресурсы.
6. Подотчетность (accountability) - государственные учреждения, частный сектор и организации гражданского общества должны быть подотчетны широкому кругу общественности.
7. Прозрачность (transparency) - любая информация должна быть доступной для общественности, при этом её необходимо контролировать на предмет наличия фейков.
8. Восприимчивость (responsiveness) - управленческие институты и организованные в них процессы должны служить во благо всем группам граждан, эти управленческие структуры должны быть доступны людям, их функции должны быть легко выполнимы по запросу граждан.
Отметим, что инструменты «электронного правительства» особенно эффективны для достижения последних двух критериев - прозрачности и восприимчивости. Однако внедрение «e-government», разумеется, влияет на государственное управление в целом и приближает его к высокому стандарту «good governance».
Таким образом, можно сказать, что чем эффективнее выстроена система «электронного управления», тем сильнее страна приближена к «good governance», тем выше качество государственного управления в этой стране. Кроме того, для нашего исследования важен следующий вывод: устранив проблемы реализации концепции «электронного управления», мы улучшим качество государственного управления.
Разумеется, внедрение элементов «электронного правительства» в каждой стране сопровождается своими, характерными только для этого государства, проблемами. Однако есть и общие тенденции, общие проблемы. Перед тем, как мы остановимся на характеристике специфики реализации концепции на территории нашей страны, рассмотрим эти общие проблемы.
Общие причины, влияющие на реализацию концепции. Данной проблематике посвящено не так много работ, поскольку, как мы уже отмечали во введении, большинство исследований о проблемах, которые стоят на пути внедрения концепции «e-government», анализируют примеры реализации модели в конкретных государствах. Однако есть работы, которые оценивают глобально, какие преграды есть у реализации концепции «электронного правительства». В ходе анализа уже написанных исследований мы пришли к выводу, что существует три основных вида факторов, которые оказывают влияние на реализацию концепции - это факторы технические, организационные и социальные. Далее, пользуясь этим разделением, мы собираемся описать каждую из этих трёх групп.
Технические проблемы. M. Alshehri и S. Drew в своей работе делают особый акцент на технические вызовы, которые стоят перед «e-government». Технические вызовы включают в себя отсутствие общих стандартов и совместимой инфраструктуры между департаментами и ведомствами. Кроме того, по мнению исследователя, конфиденциальность и безопасность являются важнейшими барьерами на пути внедрения «электронного правительства» в интересах граждан. Гарантии безопасности личных данных со стороны правительства будут недостаточными, если они не будут сопровождаться техническими решениями, прозрачностью процедур и независимым аудитом.
Конфиденциальность является одним из важнейших вопросов при внедрении электронного правительства как в развитых, так и в развивающихся странах. K. Layne и J. Le определили частную жизнь и конфиденциальность как «важнейшие барьеры на пути внедрения электронного правительства». Конфиденциальность -- это гарантия надлежащего уровня защиты информации, приписываемой отдельному лицу Layne, K., Lee, J. Developing fully functional E-government: A four stage model // Government Information Quarterly. Vol. 18. Iss. 2. 2001. pp. 133-136..
J. Seifert подчеркивал, что к электронному правительству следует подходить с оглядкой на защиту личной жизни человека. При решении проблемы конфиденциальности в контексте «электронного правительства» могут потребоваться как технические, так и политические меры реагирования. Трудность защиты частной жизни отдельных лиц может стать важным препятствием для внедрения «электронного правительства».
Кроме того, необходимо эффективно решать вопросы конфиденциальности в электронных сетях, чтобы повысить доверие граждан к использованию услуг «электронного правительства». Доверие граждан к конфиденциальности и тщательному обращению с любой личной информацией, передаваемой правительственным организациям, имеет важное значение для приложений «электронного правительства». Тот же J. Seifert отмечает, что «граждане глубоко озабочены неприкосновенностью своей жизни и конфиденциальностью персональных данных, которые они предоставляют в рамках получения государственных услуг» Там же..
Таким образом, сохранение конфиденциальности должно оставаться приоритетной задачей при создании и обслуживании веб-сайтов для обеспечения безопасного сбора данных. Поскольку меры по защите частной жизни трудно внедрить после создания электронной системы, планирование и проектирование систем «электронного правительства» должны учитывать фактор конфиденциальности.
По мнению V. Ndou необходимо в рамках отдельного законного акта конкретизировать права граждан на неприкосновенность частной жизни и предписать, чтобы персональные данные собирались и обрабатывались только в законных целях, ведь в центре большинства проектов «электронного правительства» находится сбор и управление большим количеством данных о гражданах, таких как имена, адреса, номера телефонов, трудовые книжки, медицинские карты и имущественные документы Ndou V. E-government for developing countries: opportunities and challenges. The Electronic Journal on Information Systems in DevelopingCountries. V. 18. No. 1. 2004. pp.18-24.. Важно отметить, что в разных странах существуют различные правовые и культурные представления о том, что такое конфиденциальность.
S. Basu отмечает, что одной из существенных проблем для реализации инициатив «электронного правительства» является безопасность. Безопасность означает защиту всей информации и систем от любого раскрытия для несанкционированного доступа, несанкционированного изменения или разрушения Basu S. E-government and Developing Countries: an Overview // International Review of Law Computers & Technology. Vol. 18. N. 1. 2004. pp. 129-132. . Речь идет о защите информационных систем, активов и контроле доступа к самой информации. Это жизненно важный компонент доверительных отношений между гражданами и правительством.
Как отмечает автор, вопросы безопасности могут представлять собой самое большое препятствие для развития электронных государственных услуг. Таким образом, политика и стандарты безопасности, отвечающие ожиданиям граждан, являются важным шагом на пути решения этих проблем Там же. .
W. Seifert и G. Bonham подчеркивают, что использование решений по обеспечению безопасности, включая цифровые подписи, шифрование, имена пользователей, пароли, уникальные номера клиентов, номера банковских счетов и другие данные, передаваемые через Интернет и хранящиеся в электронном виде, может помочь в достижении целей обеспечения безопасности в приложениях «электронного правительства» Seifert W., Bonham G. The Transformative Potential of E-Government in Transitional Democracies. Public Management // Electronic journal. No. 2. 2003. pp. 19-22.. Кроме того, безопасность предполагает постоянную бдительность и защиту от возрастающей опасности компьютерных вирусов и от хакеров.
J. Teicher and N. Dow проиллюстрировали в опубликованном опросе государственных менеджеров Австралии и США, что безопасность считается главным препятствием для внедрения «электронного правительства», об этом высказалась 36,8% австралийских респондентов и 37% американских респондентов, причем австралийские респонденты считают ее вторым по значимости препятствием для полноценного внедрения «электронного правительства» Teicher J., Dow N. E-government in Australia: Promise and Progress // IOS Press. Information Policy. Vol.7. No. 4. 2002. p.236-246..
Наличие образования, свободы и желания получить доступ к информации со стороны людей имеют также важное значение для эффективности «электронного правительства». Предположительно, чем выше уровень развития человеческого потенциала, тем с большей вероятностью граждане будут склонны принимать и использовать услуги «электронного правительства». Поэтому правительствам следует тесно сотрудничать с частным сектором в создании современной инфраструктуры, которая обеспечит возможности доступа для разных социальных групп и отдельных лиц.
Организационные барьеры. На наш взгляд, внедрение электронного правительства - это не чисто технический вопрос, а скорее организационный. Организационные проблемы включают в себя: поддержку реформы от высших должностных лиц государства, сопротивление переходу на электронные методы, сотрудничество и наличие/отсутствие квалифицированного персонала и профессиональной подготовки.
Вопросу о поддержке политиков отводится значительная роль в вопросе внедрения «электронного правительства». Так, M. Alshehri и S.Drew отмечает, что для успешного внедрения «электронного правительства» крайне важны политическая воля и адекватные обязательства со стороны высших должностных лиц государства.
С этим мнением согласуется и позиция R. Heeks, который говорит, что внедрение «электронного правительства» зависит от вовлеченных в этот процесс субъектов и по своей сути является политическим, а не технологическим процессом Heeks R. Understanding e-Government project trajectories from an actor-network perspective // European Journal of Information Systems. Vol. 16. N. 2. 2007. pp. 165-177. . Политический контекст внедрения «e-government» подтверждает и S. Basu. По его мнению, внедрение «электронного правительства» становится более трудным, если заинтересованные стороны рассматривают новые и технологические подходы как угрозу своей власти или безопасности позиции Basu S. E-government and Developing Countries: an Overview // International Review of Law Computers & Technology. Vol. 18. N. 1. 2004. pp. 127-129. .