46
лизуя ее право вето. Нижнюю палату исключить из процедуры правительство не вправе.
Закон после принятия с подписями министров и сопроводительными документами передается президенту для промульгации. Глава государства в течение пятнадцати дней может потребовать нового рассмотрения закона – это слабое вето. Оно преодолевается путем вторичного принятия закона простым(а не квалифицированным) большинством голосов палаты и потому практически почти неис пользуется. Новое обсуждение законопроекта оформляется декретом президента, в котором указывается, какая часть акта подлежит обсуждению и какая палата должна его начать. Для вторичного обсуждения законопроект поступает в соответствующую постоянную комиссию, а оттуда уже на пленарное заседание. Некоторые акты до их подписания президент вправе направить на заключение в конституционный совет. Органические законы направляются туда в обязательном порядке. Обратиться в конституционный совет до подписания закона президентом могут также депутаты и сенаторы.
Издание органических законов жестко регламентировано: установлены конкретные сроки для изучения проекта законодателями(не менее пятнадцати дней с момента его внесения). По органическим законам, касающимся верхней палаты, преодолеть вето последней невозможно, так как они должны быть приняты обеими палатами. По другим законопроектам, если они приняты смешанной паритетной комиссией, нижняя палата может преодолеть вето верхней только большинством списочного состава (т. е. все воздержавшиеся и неучаствующие в голосовании автоматически зачисляются в число голосовавших «против»).
Парламент вправе делегировать правительству временные законодательные полномочия при наличии у последнего программы их осуществления. Ордонансы для реализации этих полномочий должны быть утверждены парламентом.
Во Франции применяются почти все известные формы парламентского контроля над деятельностью правительства (кроме интерпелляции): вопросы к министрам на пленарном заседании; создание контрольных комиссий для проверки государственных служб и государственных предприятий, а также следственных комиссий, собирающих информацию и докладывающих ее палате. Возможна подача петиции парламенту, в том числе и в виде жалоб на органы управления(петиции подаются через депутатов или непосредственно председателю палаты). В контроле участвует посредник парламента, назначаемый
47
правительством на пять лет (к нему граждане могут обращаться только через своего депутата). Собственных полномочий для восстановления нарушенных прав граждан посредник не имеет, он может только сообщать об этом парламенту.
Контроль над деятельностью правительства, связанный с санкциями, осуществляется исключительно нижней палатой. Она вправе заставить правительство уйти в отставку в результате резолюции порицания или отказа в доверии. Вопрос о доверии правительство может поставить само, чтобы таким образом заставить депутатов принять правительственную программу, декларацию об общей политике или законопроект. В случае отказа в доверии совет министров не вправе распустить нижнюю палату(верхняя вообще не подлежит роспуску), но у президента имеется на это«личное» право, если он сочтет необходимым им воспользоваться.
В отличие от вопроса о доверии резолюция порицания вносится самими депутатами, хотя эта процедура затруднена рядом требований: инициативная группа должна составлять не менее1/10 численности парламента; голосоваться резолюция может не ранее48 часов после ее внесения (за это время правительство может принять меры воздействия на депутатов); авторам отвергнутой резолюции запрещается вносить ее новые проекты на той же сессии(т. е. в течение года). Резолюция должна быть принята только абсолютным большинством голосов от общей численности нижней палаты (воздержавшиеся и отсутствующие автоматически причисляются к голосующим «против»). Резолюции порицания принимаются крайне редко.
Судебные полномочия парламента предусматривают создание особых судов для рассмотрения дел в отношении высших должностных лиц, с формулированием обвинения. Института импичмента во Франции нет. Внешнеполитические полномочия парламента касаются прежде всего ратификации международных договоров.
Парламент проводит одну ежегодную сессию, которая длится девять месяцев. За период сессии каждая палата должна провести не более ста двадцати заседаний (при определенных условиях возможны дополнительные заседания). Постоянные комиссии могут работать и вне сессии. Палаты заседают раздельно, совместные заседания проходят в форме конгресса для утверждения поправок к конституции. Послания президента парламенту заслушиваются на раздельных -за седаниях палат.
48
5. Исполнительная власть
Исполнительную власть осуществляют президент республики и правительство (совет министров). Роль этих органов неодинакова, поскольку зависит от расстановки политических сил в парламенте. Президент может принадлежать к одной партии, а правительство – к другой. В этих условиях взаимоотношения между правительством и президентом осложняются. Например, «левый» президент не ставил подписи на декретах «правого» правительства, если он их не одобрял. Если же президент и правительство принадлежат к одной партии (партиям), роль исполнительной власти возрастает.
Президент республики занимает главное место в системе органов государства. Он следит за соблюдением конституции, является гарантом национальной независимости, территориальной целостности, соблюдения международных договоров, обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государственной власти.
Полномочия президента можно разделить на две группы: осуществляемые им самостоятельно(личные полномочия) и требующие контрассигнатуры премьер-министра (иногда отдельных министров, ответственных за выполнение данного акта президента). К личным полномочиям относятся:
-роспуск национального собрания(для этого президент должен лишь проконсультироваться с председателями палат парламента и премьер-министром). Однако президент не может использовать это право чаще, чем раз в год, а также во время чрезвычайного положения;
-введение в стране чрезвычайное положение, во время которого
по существу устанавливается президентская диктатура: президент вправе принять любые меры, которые диктуются обстановкой. До введения чрезвычайного положения он предварительно проводит те же консультации, что и при роспуске нижней палаты парламента. Парламент в период чрезвычайного положения не подлежит роспуску, но и не может отменять акты президента;
-назначение премьер-министра, министров, высших гражданских
ивоенных должностных лиц и смещение их(по заявлениям об отставке). Назначение правительства требует последующего одобрения правительственной программы нижней палатой парламента;
-вынесение на референдум законопроектов по перечисленным выше вопросам;
-обращение с посланиями к палатам парламента на их раздельных заседаниях. Эти послания не подлежат обсуждению;
49
-председательствование в совете министров (по своему усмотрению);
-обращение при необходимости в конституционный совет с -за просами и назначение трети его состава;
-ратификация международных договоров (обычно для этого требуется контрассигнатура правительства);
-помилование.
Президент как глава вооруженных сил председательствует в различных советах и комитетах обороны.
Вторая группа полномочий немногочисленна: созыв парламента на чрезвычайную сессию; подписание декретов и ордонансов, приня-
тых советом министров; назначение на гражданские и военные должности; назначение дипломатических представителей.
В осуществлении полномочий президенту помогает назначенный им аппарат – несколько сот личных сотрудников, а также огромный аппарат правительства.
Правительство Франции – совет министров – состоит из пре- мьер-министра и министров. Последних президент назначает по представлению премьера. Президент может назначить министров и по своему усмотрению, но при этом должен учитывать расстановку сил в парламенте. Правительство, когда будет поставлен этот вопрос, должно пользоваться доверием парламента, иначе вынуждено будет уйти в отставку (если президент не распустит парламент по своему усмотрению). Должность члена правительства несовместима с парламентским мандатом, государственной службой, профессиональной оплачиваемой деятельностью. Но ее можно совмещать с членством в местном совете и даже с постом председателя местного совета на любом уровне.
Как и в Великобритании, во Франции существует различие между правительством и кабинетом министров, но это различие иного рода. Совет министров заседает под председательством президента, который осуществляет полномочия, принадлежащие правительству. Акты, принятые на таком заседании, подписываются главой государства. Кабинет министров созывается премьер-министром по специальному поручению президента и по указанным им вопросам. Председательствует на таких заседаниях премьер-министр. Заседания кабинета созываются редко.
Полномочия правительства реализуются премьер-министром, который во Франции занимает особое положение. Он координирует и контролирует работу министерств, председательствует в различных
50
межминистерских комитетах, несет личную ответственность за оборону страны, обеспечивает исполнение законов (по конституции это его личная обязанность), осуществляет регламентарную власть и вправе издавать декреты без рассмотрения в совете министров(правда, эти акты более низкого уровняпо сравнению с актами, принимаемыми коллегиально, и подлежат контрассигнатуре министров). Пре- мьер-министр вправе создавать смешанную паритетную комиссию в случае разногласий между палатами парламента; он может по своему усмотрению поставить вопрос о доверии правительству; у него есть личное право обратиться в конституционный совет с запросом о конституционности рассматриваемого законопроекта или акта правительства. Премьер-министр обладает правом отменять действие некоторых законов, если они вторгаются всферу регламентарной власти (но только после заключения конституционного совета). У премьера есть собственные службы – кабинет, генеральные секретариаты планирования, обороны и др., на местах (в департаментах) учреждаются службы министерств, возглавляемые департаментскими директорами.
Высшие контрольные и консультативные органы оказывают -по мощь парламенту и правительству. Некоторые из них занимают особое место: конституционный совет, государственный совет, высший совет магистратуры (ведает судебным управлением– назначением, смещением и перемещением судей, решает вопрос об их дисциплинарной ответственности) и др. Консультативную роль при правительстве выполняет экономический и социальный совет, основанный на принципе партнерства государства, труда и капитала. Он состоит из представителей предпринимательских союзов, профсоюзов и лиц, назначенных правительством. Совет в обязательном порядке дает -за ключения о проектах программных законов и планов экономического и социального развития, исполнении таких актов. Государственный совет, возглавляемый премьер-министром, помимо конституционного контроля в отношении актов исполнительной власти выступает еще в
двух качествах – как консультативный орган правительства и как высший орган особого звена правосудия– административной юстиции. В качестве первого он дает обязательные заключения по актам правительства, изданным в порядке делегированного законодательства; его мнение может запрашиваться и по вопросам, касающимся администрации. Как высший орган административной юстиции госсовет осуществляет надзор за деятельностью административных судов, выполняет роль кассационной инстанции в отношении принятых ими решений (после обжалования решения в нижестоящий апелляцион-