Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy
4.6. Основания и порядок приостановления и прекращения деятельности политических партий |
171 |
на указанных выборах, безотносительно к тому, продолжают ли осуществление полномочий депутаты данного созыва Государственной Думы или же их полномочия прекращены в связи с роспуском нижней палаты по основаниям, предусмотренным статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации.
Эта норма, содержащаяся в пункте 5 статьи 39 Федерального закона «О политических партиях» содержит определенную неясность в части возможности ее распространения на политические партии, входившие в состав избирательного блока, допущенного к распределению депутатских мандатов по общефедеральному округу. Следуя буквальному толкованию данной правовой нормы, на партию, входившую на выборах в состав избирательного блока, норма об иммунитете не распространяется, поскольку федеральный список был выдвинут не на ее партийном съезде, а на конференции избирательного блока. Однако в таком случае блокообразующие партии и партии, самостоятельно участвовавшие в выборах, находятся в неравном правовом положении. По всей видимости, данный вопрос требует уточнения в процессе совершенствования федерального законодательства.
Кроме того, не допускается приостановление деятельности политической партии в ходе избирательных кампаний по выборам Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы. Соответствующий иммунитет распространяется на все политические партии вне зависимости от их фактического участия в выборах и действует со дня официального решения о назначении (проведении) выборов до официального опубликования их результатов. Не допускается также приостановление деятельности регионального отделения политической партии в период выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации и высшего должностного лица соответствующего субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем это ограничение не распространяется на случаи, когда цели или действия политических партий направлены на осуществление экстремистской деятельности либо когда политические партии неправомерно осуществляют свою деятельность по производственному признаку, в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в армии, правоохранительных органах, вмешиваются в учебный процесс образовательных учреждений. Приостановление деятельности политической партии или ее регионального отделения по указанным основаниям допустимо и в период выборов.
Кроме того, деятельность политических партий может быть приостановлена в связи с введением чрезвычайного и военного положения – на период срока действия указа о военном или чрезвычайном положении. Новейшая политическая история знала случаи временного прекращения (приостановления) деятельности общественных объединений в админи-
172 |
Глава 4. Порядок создания и деятельности политических партий |
стративном порядке в связи с введением чрезвычайного положения. Так, 4 октября 1993 года Министерство юстиции Российской Федерации издало распоряжение No331/1647 о приостановлении деятельности семи общественных объединений, в том числе Фронта национального спасения, Российской коммунистической рабочей партии, Российского коммунистического союза молодежи, движения «Трудовая Россия», Русского национального единства. Основанием для такого решения явились представленные комендантом района особого положения сведения об участии указанных объединений в массовых беспорядках и иных противоправных действиях в г.Москве 3–4 октября 1993 года19. Несколько дней спустя была приостановлена деятельность Коммунистической партии Российской Федерации и Народной партии «Свободная Россия» (позже запрет был отменен, что позволило КПРФ принять участие в выборах). Справедливости ради следует заметить, что подобная «идеологическая избирательность» в прекращении деятельности политических партий в период политического кризиса 1993 года не может расцениваться иначе как отступление, возможно и вынужденное, от демократических стандартов.
Вопрос об основании и порядке приостановления деятельности партий также конкретизирован федеральными конституционными законами «О чрезвычайном положении» и «О военном положении».
Во-первых, приостановление деятельности партий возможно лишь в случаях, когда введение чрезвычайного положения обусловлено такими обстоятельствами, как попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захват или присвоение власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями и создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Иные основания (стихийное бедствие, эпидемия, эпизоотия и др.) к ним не относятся. Военное же положение может быть введено в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации.
Во-вторых, приостановление деятельности как правовая санкция в условиях чрезвычайного положения возможно лишь в отношении тех партий, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения. К таким действиям, на наш взгляд, можно отнести участие партии в создании условий, вызвавших необходимость введения чрезвычайного положения, а также активное воспрепятствование деятельности органов государственной власти
19 См.: Российская газета. 1993. 6 октября.
4.6. Основания и порядок приостановления и прекращения деятельности политических партий |
173 |
См.: по устранению кризисных проявлений. В условиях военного положения может быть приостановлена деятельность партий, ведущих пропаганду и агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую оборону и безопасность Российской Федерации.
В-третьих, приостановление деятельности политических партий как временная мера и ограничение может быть предусмотрено исключительно решением Президента Российской Федерации.
Перечисленные правовые ограничители в совокупности образуют систему защитных мер от возможных злоупотреблений в связи с введением чрезвычайного и военного положения.
Вне зависимости от обстоятельств деятельность политических партий приостанавливается лишь на определенное время: окончательно утратить статус партия может только в результате ликвидации. При этом если приостановление деятельности политической партии возможно только по инициативе управомоченных на то органов государственной власти, то ликвидация может быть проведена как в добровольном, так и в принудительном порядке.
Вслучаях, когда ликвидация носит добровольный характер, решение
оликвидации принимается на съезде партии в соответствии с ее уставом. Для того чтобы решение съезда о ликвидации имело силу, в его работе должны принимать участие представители региональных отделений, образованных более чем в половине субъектов Российской Федерации. Что же касается регионального отделения и иного структурного подразделения политической партии, то их добровольная ликвидация возможна в двух случаях: если такое решение примет руководящий орган партии, управомоченный на то ее уставом, а также в случае ликвидации самой политической партии (добровольная самоликвидация регионального отделения Законом не предусмотрена).
Принятое решение о ликвидации политической партии направляется в Минюст России. Поскольку федеральное законодательство не определяет мотивы, по которым партия может принять решение о самороспуске, пределы предварительной проверки, проводимой в этих случаях Минюстом России, ограничиваются вопросами соответствия фактических обстоятельств принятия партией решения о прекращении деятельности нормам ее устава. Если в ходе проверки нарушений не выявлено, Минюст России принимает решение о государственной регистрации факта ликвидации партии. Минюст России направляет в регистрирующий орган необходимые сведения и документы, а регистрирующий орган в пятидневный срок со дня их получения вносит в Единый государственный реестр юридических лиц соответствующую запись и сообщает об этом в Минюст России.
Ликвидация в судебном порядке является правовой санкцией, применяемой в отношении партий, деятельность которых осуществляется с нарушением федерального законодательства или перестала отвечать
174 |
Глава 4. Порядок создания и деятельности политических партий |
требованиям, предъявляемым Федеральным законом «О политических партиях».
Решение о ликвидации политической партии может быть принято в следующих случаях:
1.Невыполнение требований пунктов 4 и 5 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях»20. В случаях выявления признаков указанных правонарушений соответствующие государственные органы вправе либо предлагать в качестве меры ответственности приостановление деятельности партии, либо ставить вопрос о ее ликвидации.
2.Неустранение в установленный срок решением суда нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности политической партии. Реализация этой нормы в отношении партий, допустивших нарушения, не подпадающие под действие положений пунктов 4 и 5 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях», возможна только при условии предварительного применения к ним правовой санкции в виде приостановления деятельности.
3.Неучастие политической партии в выборах в течение пяти лет. Критерии участия партии в выборах определяются в соответствии со статьей 37 Федерального закона «О политических партиях».
4.Отсутствие региональных отделений политической партии численностью не менее ста человек более чем в половине субъектов Российской Федерации.
5.Отсутствие необходимого числа (10000) членов политической пар-
тии.
Ликвидация регионального отделения политической партии по решению суда осуществляется в случае:
1) невыполнения требований пунктов 4 и 5 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях»;
2) неустранения в установленный решением суда срок нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности регионального отделения и иного структурного подразделения партии;
3) если региональное отделение политической партии насчитывает менее 50 членов.
Поскольку ликвидация партии в судебном порядке является крайне ответственным шагом, правовые системы зарубежных государств (например, в ФРГ) нередко относят решение данного вопроса к ведению конституционных судов. В 1991–1993 годах дела о конституционности актов
20Запрет на экстремистскую деятельность, на нарушение территориального принципа деятельности партий, на создание структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в армии, в правоохранительных органах, в государственных и иных негосударственных организациях.
4.6. Основания и порядок приостановления и прекращения деятельности политических партий |
175 |
политических партий и общественных объединений также подлежали рассмотрению в Конституционном Суде Российской Федерации. По Конституции Российской Федерации 1993 года эта функция была изъята из предмета ведения Конституционного Суда Российской Федерации и передана в систему судов общей юрисдикции.
В соответствии со статьями 26 и 27 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение по первой инстанции дел о приостановлении деятельности или ликвидации политических партий относится к ведению Верховного Суда Российской Федерации, а дел о ликвидации регионального отделения и иного структурного подразделения политической партии – к ведению верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, автономной области и автономного округа. При этом заявление о ликвидации регионального отделения и иного структурного подразделения управомочен вносить как федеральный, так и территориальный орган юстиции.
Порядок ликвидации деятельности политических партий, осуществляющих экстремистскую деятельность, имеет свои особенности, связанные с различиями в процедуре ликвидации и субъектном составе органов, уполномоченных инициировать ее начало. В зависимости от степени общественной опасности, которой характеризуется экстремистская деятельность, ликвидация политической партии может осуществляться как при наличии ряда обязательных досудебных процедур, так и без применения последних.
Первый сценарий, применяемый по общему правилу, предусматривает вынесение партии (ее региональному отделению) предупреждения либо Генеральным прокурором Российской Федерации, либо иным уполномоченным на то прокурором, либо федеральным органом юстиции (в отношении регионального отделения партии – его территориальным подразделением). Предупреждение может быть вынесено партии в связи с наличием в ее деятельности либо в деятельности хотя бы одного из ее региональных или других структурных подразделений признаков экстремизма. В случае, когда можно принять меры по устранению допущенных нарушений (что на практике бывает далеко не всегда), в предупреждении также устанавливается срок для их устранения, составляющий не менее двух месяцев со дня его вынесения.
После вынесения предупреждения орган юстиции или прокурор вправе инициировать процесс ликвидации партии, обратившись в суд. Однако помимо самого факта вынесения предупреждения необходимо, чтобы последнее не было обжаловано в суде или признано судом незаконным либо чтобы имело место хотя бы одно из двух обстоятельств:
– партия в установленный в предупреждении срок не устранила допущенные нарушения, послужившие основанием для вынесения предупреждения;