Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy

26 Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

связи правовых норм, в своей совокупности образующих правовую базу регулирования политических партий, необходимо признать, что такая согласованность обеспечивается главным образом за счет общности предмета правового регулирования и субъективной воли законодателя.

Вместе с тем наличие дифференцированной системы правовых норм, отличающихся высокой степенью субординации, и скоординированности ее компонентов позволяет рассматривать законодательство о партиях как особую подотрасль законодательства об общественных объединениях – комплексной отрасли законодательства, сложившейся на основе сочетания норм административного, гражданского и конституционного законодательства – при безусловном доминировании последних. Такой подход, возможно, также покажется небесспорным, однако, на наш взгляд, он в максимальной степени отвечает логике современного научного знания.

1.3.Предпосылки и факторы правовой институционализации политических партий

В процессе институционализации политической партии проявляются как индивидуальные особенности конкретных партий, так и закономерности частного и общего плана, обусловленные внешними факторами. Чтобы данные закономерности институционализации были выявлены, партии необходимо анализировать не только с точки зрения их статуса и функционирования на момент исследования, но также и в историко-генетическом аспекте их возникновения, функционирования и поэтапной эволюции к современным формам партийной организации.

Изучение исторических обстоятельств создания и развития политических партий позволяет выявить генетические причины современных процессов, происходящих внутри партий и на межпартийном уровне. Как заметил М.Дюверже, «нельзя серьезно анализировать французскую или нидерландскую многопартийную и американскую двухпартийную системы, не обращаясь к происхождению партий в каждой из этих стран, – именно здесь мы найдем объяснение тому факту, что в одних странах они множились, а в другой – сокращались»21. При этом оценка таких изменений может быть продуктивна в научном отношении лишь тогда, когда она осуществляется в широком институциональном контексте, включающем анализ взаимосвязи институционализации партий с трансформацией различных институтов политической системы.

Относительно выделения стадий институционализации российских политических партий существует несколько точек зрения. По мнению

21Дюверже М. Политические партии / Пер. с фр. Л.А.Зиминой. М.: Акад. про-

ект, 2000. С.21–22.

ряда исследователей российской многопартийности (В.Н.Березовского, А.П.Бутенко, И.М.Бунина, Б.И.Макаренко и др.22), вопрос о стадиях организационного развития политических партий может быть увязан с важнейшими общественно-политическими событиями, кардинально изменившими их статус и функциональное назначение. В этой логике развитие политической системы и соответственное структурирование политических сил определялось прежде всего политическими «шоками», крахом «пар- тии-государства» – КПСС, распадом Союза ССР, противостоянием исполнительной и законодательной власти, голосованиями-плебисцитами (выборами 1991 года, майским референдумом 1993 года) и борьбой институтов (союзных и российских структур, Президента и Верховного Совета и т.д.).

Другие исследователи (например, В.А.Лепехин) использовали в качестве основания для выделения стадий развития партии прежде всего качественные изменения ее внутренней структуры и функций. Согласно этой точке зрения, партогенез – процесс становления партий – это «процесс поэтапного восхождения политической организации ко все большей степени сложности и организованности, ее движения от ступени к ступени, от качества к качеству, это процесс приобретения сущностных признаков политической партии»23. Так, В.А.Лепехин выделяет в развитии партий четыре генетических этапа: этап формирования протопартийных структур, этап формирования ядер будущих партий, этап становления, завершения формирования партий («объективация партизации») и как завершение – этап функционирования и развития партии. Соответственно, на первом этапе идет формирование ресурса, необходимого для первичной формализации протопартийной структуры, на втором выделяется полити- ко-организационное ядро партии, на третьем происходит становление партии в качестве организации, работающей прежде всего на воспроизводство и приумножение собственного потенциала, и, наконец, на четвертом этапе осуществляется собственно «производство» политической продукции. По-

22См., например: Березовский В.Н. Российская многопартийность в конце ХХ в.: процесс возникновения: Автореф. дисс. … канд. ист. наук. М., 1993.; Бутенко А.П. Советская многопартийность: проблема формирования. М., 1991; Бунин И., Макаренко Б. Политические партии: испытание выборами // Формирование партийно-политической системы в России / Под ред. М.Макфола, С.Маркова, А.Рябова. М., 1998. (Науч. докл. / Моск. центр Карнеги; Вып.22). С.47–79.

23Лепехин В.А. Некоторые аспекты современного российского партогенеза // Вестник Московского государственного университета. Серия12. 1992. No3.

С.24–25.

24См.: Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные произведе-

ния. М., 1990.

28 Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

добный подход во многом основан на взглядах М.Вебера на природу и сущность политической партии в ее эволюционном развитии24.

Применительно к исследованию процессов политической институционализации партий второй подход представляется более оправданным. Однако его абсолютизация легко может привести к недоучету макросистемных факторов и игнорированию того социально-политического фона, на котором происходит становление партийной организации. Система институциональных и социокультурных факторов имеет сложный и многоуровневый характер, позволяющий вычленить как социально-культур-

ные, так и институциональные факторы.

Институциональные факторы выделены в особую группу в работах ряда отечественных исследователей российских партий, в том числе в работах Г.В.Голосова25. В самом общем плане значение институциональных факторов состоит в том, что развитие политических партий определяется их зависимостью от более крупных образований, по отношению к которым они выступают в качестве системообразующих элементов. «Институциональная инфраструктура» во многом определяет устойчивость партий и политических движений, задает объективные параметры их развития, обозначая пределы организационного роста и возможности политического маневрирования.

Наиболее важное влияние на характер развития многопартийности оказывают такие внешние – по отношению к партиям – институциональные факторы, как форма правления (то есть система организации высших органов государственной власти), форма государственно-терри- ториального устройства, политический режим и избирательная система.

В зависимости от того, какая форма правления – конституционномонархическая, президентская или парламентская – положена в основу структуры высших органов государственной власти, определяется и степень влияния партий на общую направленность политического процесса. Тезис о детерминирующем воздействии формы правления на роль и место политических партий в жизни общества встречается в трудах М.Я.Острогорского, Б.Н.Чичерина, М.Вебера, Р.Михельса26 и др. В более ранний период развития политической и правовой науки эта мысль прослеживается в трудах Дж.Локка, Ш.Л.Монтескье, Дж.Ст.Милля. В современной политической и правовой науке такое представление фактически является общепринятым. По мнению М.Дюверже, в целом развитие партий

25См.: Голосов Г.В. Партийные системы России и стран Восточной Европы: генезис, структуры, динамика. М.: Весь Мир, 1999. С.64.

26См.: Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. М.: РОССПЭН, 1997; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866.; Вебер М. Указ.

соч.; Michels R. Political Parties: A Sociological Study of the Oligarchical Tendencies of Modern Democracy. N.Y.: Free Press, 1962.

оказывается связанным с развитием демократии, то есть с расширением народного волеизъявления и прав парламентов. «Чем больше возрастают функции и независимость политических ассамблей, тем настоятельнее их члены ощущают потребность в объединении по признаку родства, чтобы слаженно действовать. Чем более расширяется право голоса и множится число голосующих, тем более необходимым становится организовывать избирателей с помощью комитетов, способных познакомить с кандидатами и привлечь голоса в их пользу»27. Если в условиях парламентской республики или конституционной монархии, где правительство как орган исполнительной власти, как правило, подконтрольно парламенту, партийные фракции и коалиции, по сути, определяют кадровый состав и экономический курс власти исполнительной, то в президентской республике, предполагающей жесткую модель разделения властей и относительную независимость исполнительной власти от власти представительной, партии играют менее существенную роль и, как следствие, имеют более аморфную организационную структуру.

Анализируя проблемы становления многопартийности в современной России, многие исследователи не без основания считают одной из главных причин, негативно сказывающихся на состоянии и перспективах развития партийной системы, президентскую форму правления. Этот тезис аргументируется следующими обстоятельствами.

1.В условиях президентской формы правления Федеральное Собрание, прежде всего Государственная Дума как палата, структурируемая по партийно-политическому признаку, не обладает реальными рычагами влияния на формирование персонального состава и направление деятельности федеральной исполнительной власти. Таким образом, политическая партия может провести своих кандидатов в Государственную Думу, но не может определять политику Правительства. На основании этого делается вывод, что «партии полностью лишены возможности отвечать перед избирателями за результаты своей деятельности»28.

2.Президентская форма правления объективно не способствует упрочению статуса и роли политических партий, поскольку сводит их к положению своеобразных клубов избирателей, функции которых ограничиваются той или иной степенью выражения поддержки на выборах. В период же между избирательными кампаниями партии пребывают в состоянии «политического анабиоза»29.

27Дюверже М. Указ. соч. С.21.

28Черняховский С.Ф. Выступление на круглом столе «Экспертиза» «Перспективы развития партийно-политической системы в России». М., 2001. С.101.

29См., например: Чайко И.В. Политический процесс: вопросы теории и опыт России: Автореф. дисс. … канд. полит. наук. М.: МГУ, 2000.

30Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

3.В условиях фактического отсутствия у парламента возможности контролировать состав и деятельность Правительства Российской Федерации основными каналами рекрутирования в состав управленческой элиты являются наиболее влиятельные лоббистские группы, в то время как деятельность в рамках политических партий выглядит малопрестижной и зачастую бесперспективной в карьерном отношении.

Следует, однако, отметить, что эти выводы, ставшие почти хрестоматийными, не столь однозначны и универсальны, как это может показаться на первый взгляд. Признавая, что парламентская форма правления создает большие возможности для активного участия партий в жизни страны в плане полномочий по формированию состава правительства и осуществления контроля за его деятельностью, одновременно необходимо сделать ряд существенных оговорок.

Во-первых, форма правления является пусть и важнейшим, но все же лишь одним из факторов институционализации политических партий. В условиях, когда парламентская форма правления сочетается с отсутствием конкурентных механизмов политического представительства, само по себе наличие парламентской формы правления не создает никаких стимулов к развитию партий.

Во-вторых, как показывает конституционно-правовая практика посттоталитарных стран, переход к президентской форме правления далеко не всегда сопровождается падением роли партий. Напротив, политическая история современной России свидетельствует о возможности иного варианта развития событий, когда роспуск Президентом Съезда народных депутатов Российской Федерации (акт, который привел к ожесточенной конфронтации с парламентом, вплоть до вооруженного противостояния) обусловил проведение первых многопартийных выборов по пропорциональной системе и, как следствие, усиление роли партий в об- щественно-политической жизни страны. В данном случае имела место синхронизация стремлений Президента России обрести по итогам выборов политически структурированный парламент и заинтересованности большинства политических партий в создании правовых механизмов пропорционального представительства.

В-третьих, наличие выборного главы государства расширяет возможности партий выдвигать своих кандидатов на эту должность, причем кандидаты, выдвигаемые партиями, часто являются единственными реальными претендентами. Так, в США кандидатом в президенты может стать лишь тот, кто прошел первичные выборы от своей партии; участие в президентских выборах третьих кандидатов является редчайшим исключением. Это дает возможность представителям партии в случае победы кандидата на президентских выборах обеспечить ее представительство в структурах исполнительной власти, формируемых не парламентом, а решением главы государства (в США – по согласованию с Сенатом).