Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy
1.2. Предмет, метод и механизмы правового регулирования деятельности партий |
21 |
поощрение. Первая выражается в предоставлении политическим партиям особых прав либо в освобождении их от обязанностей, вторая – в юридическом одобрении социально активного и правомерного поведения путем оказания партии мер государственной поддержки (например, государственного финансирования политических партий). Развитие системы правовых преференций является перспективным направлением правового регулирования политических партий.
Правовая льгота может быть предусмотрена как в отношении всех партий по сравнению с иными общественными объединениями (в этом случае основанием для ее получения является сам статус партии), так и в отношении партий, отвечающих определенным критериям (например, партий, имеющих фракции в Государственной Думе, в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации и др.).
В отличие от правовых льгот поощрение как правовой стимул направлено на создание более благоприятных условий для партий, деятельность которых выходит за пределы общих требований, предъявляемых к ним законом. Так, в числе правовых норм, направленных на побуждение партий к участию в федеральных выборах, Федеральный закон «О политических партиях» предусматривает возможность государственного финансирования партий, добившихся определенного уровня поддержки избирателей (напомним, для подтверждения статуса партии достаточно лишь факта ее участия в выборах). Однако в целом возможность использования поощрения, на наш взгляд, имеет крайне ограниченный характер, что связано со спецификой деятельности партий, действующих в условиях политической состязательности.
Рекомендательный метод правового регулирования предполагает издание норм, в которых указывается наиболее предпочтительный вариант поведения, или принятие модельных нормативных актов. Этот метод используется, например, при утверждении подзаконным актом (приказом Минюста России) примерных форм документов, принимаемых на съезде партии. В целом, однако, этот метод не получил широкого распространения в регулировании деятельности политических партий (в основном он имеет место в вопросах документационного обеспечения). Обусловлено это тем, что партии являются выразителями идеологического и политического многообразия интересов, и постулирование со стороны государства каких-либо рекомендаций означало бы нарушение данного принципа.
Следует подчеркнуть, что правовое регулирование политических партий не может быть сведено к выбору одного или двух из описанных выше методов: в зависимости от предметной сферы правового регулирования, а также воли законодателя, обусловленной обстоятельствами социальноэкономического и политического характера, варьируется арсенал средств и приемов, посредством которых оно осуществляется. Однако преобла-
22 Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий
дающим методом правового регулирования деятельности политических партий является императивный метод, в максимальной степени отвечающий принципам конституционного права. Применение иных методов носит точечный характер, в основном по отношению к тем аспектам деятельности политических партий, где правоотношения несколько выходят за рамки публично – правовых.
Предметная сфера и метод правового регулирования политической партии – важнейшие, но не единственные качественные показатели процессов правовой институционализации. Не менее важным показателем является определение форм институционализации политических партий. Многообразие форм правовой институционализации в данном случае предопределяется комплексностью правового регулирования, наличием норм, содержащихся в различных отраслях законодательства.
Важнейшей формой институционализации политических партий является их конституционализация, то есть определение конституционноправового статуса политической партии в основном законе страны, обладающем высшей юридической силой. Тенденция к включению одной или нескольких статей, посвященных политическим партиям, в текст основного закона характерна для конституций, принятых после Второй мировой войны, например, в Испании, Франции, ФРГ, Португалии, а также для конституций постсоциалистических государств, например Чехии, Венгрии. В отдельных странах «третьего мира» (Гана, Кабо-Верде) политическим партиям посвящены несколько статей и даже отдельные главы.
Вопрос о целесообразности и допустимости закрепления статуса политических партий в нормах конституции до настоящего времени является предметом достаточно острых споров в правовой науке. В частности, Ю.А.Юдин однозначно позитивно расценивает данную тенденцию как свидетельство признания той роли, которую играют партии в организации и осуществлении государственной власти19. Вместе с тем ряд западных исследователей с настороженностью оценивают практику включения положений о политических партиях в тексты конституций, усматривая в этом тенденцию к огосударствлению политических партий, косвенные попытки распространения норм публичного права на сферу партикулярных частных интересов.
Полагаем, что обе полярные точки зрения имеют под собой определенные основания. Вместе с тем истина, как представляется, состоит в том, что само по себе включение в конституцию норм, закрепляющих правовой статус политической партии, в равной мере может означать как юридическое оформление диктатуры одной партии, так и реальную заботу государства о месте и роли политических партий в жизни страны. Так, закрепление в Конституции СССР особой роли КПСС в политической
19 См.: Юдин Ю.А.: Указ. соч. С.19–20.
1.2. Предмет, метод и механизмы правового регулирования деятельности партий |
23 |
системе страны также представляло собой своеобразную извращенную форму конституционализации, так как приводило правовой статус партии
всоответствие с ее фактическим положением «ядра политической системы» советского общества.
Несмотря на то что Конституция Российской Федерации 1993 года не содержит отдельных статей, регламентирующих статус политических партий, их место и роль в системе политических институтов, можно с достаточной долей уверенности утверждать, что конституционализация политических партий воплощена в ряде конституционных норм, содержащихся в первом и втором разделах Конституции Российской Федерации. Это признание идеологического и политического многообразия, многопартийности, запрет на установление какой-либо идеологии в качестве государственной или обязательной, провозглашение равенства общественных объединений перед законом, запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, на подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ст.13). Кроме того, часть первая статьи 30 Конституции России закрепляет право граждан на объединение и гарантирует свободу деятельности общественных объединений, а часть вторая запрещает принуждение к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем.
Таким образом, системная связь норм, содержащихся в Основном законе Российской Федерации, позволяет выявить основные элементы правового статуса политических партий, которые могут быть конкретизированы в текущем законодательстве при условии полного соответствия его норм вышеназванным конституционным положениям. В этом плане едва ли справедливы утверждения о том, что статус политических партий не закреплен на конституционном уровне20.
Второй по значимости важнейшей формой институционализации политических партий является закрепление их статуса и порядка деятельности
вфедеральных конституционных законах. В отличие от ряда зарубежных стран (Грузия, Румыния, Тунис и др.) правовые системы которых относят регулирование деятельности партий к предмету соответствующих органических (конституционных) законов, Конституция Российской Федерации не предусматривает возможности комплексного регулирования деятельности политических партий федеральным конституционным законом. Вместе с тем отдельные аспекты их деятельности получили нормативное закрепление в федеральных конституционных законах (в рамках обозначенных в Конституции предметов правового регулирования). Так, основа-
20 См., например: Юдин Ю.А. Указ. соч. С.21.
24 Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий
ния приостановления деятельности политических партий предусмотрены федеральными конституционными законами «О военном положении» и «О чрезвычайном положении». Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» установлен порядок реализации общественным объединением права на участие в инициировании референдума. Федеральными конституционными законами «О судебной системе Российской Федерации» и «О Конституционном Суде Российской Федерации» установлен запрет на членство судей в политических партиях.
Третьей формой правовой институционализации политических партий является закрепление соответствующих норм в федеральных законах, прежде всего в федеральных законах «О политических партиях» и «Об общественных объединениях», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации». Именно перечисленные законодательные акты являются основными в процессе институционализации российских партий как по охвату важнейших предметов правового регулирования, так и по полноте содержащихся в них предписаний.
В качестве вспомогательной формы правовой институционализации можно расценивать и корпус подзаконных актов, касающихся вопросов, связанных с процедурой регистрации политических партий, порядка ведения ее финансовой отчетности.
Как специфическую форму институционализации политической партии можно рассматривать правовые позиции, содержащиеся в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, которые оказывают значительное влияние на развитие партийной системы страны, своевременно указывают федеральному законодателю пределы конституционного поля, в рамках которых он свободен осуществлять законодательное регулирование деятельности партий.
Нормы, посвященные определению места и роли политических партий, содержатся в конституциях и уставах, а также в законах субъектов Российской Федерации, нормативных актах муниципальных образований. Хотя Федеральный закон «О политических партиях» не относит региональные и местные нормативные акты к числу источников правового регулирования деятельности партий, их содержание оказывает значительное воздействие на место и роль партий в общественной жизни регионов. Это воздействие особенно заметно в детализации различных аспектов участия политических партий в региональных и местных выборах, а также вопросов деятельности депутатских объединений в представительных органах государственной власти и местного самоуправления.
Определенное значение имеют и правовые прецеденты – решения государственных органов, которые принимаются за правило при дальней-
1.2. Предмет, метод и механизмы правового регулирования деятельности партий |
25 |
шем рассмотрении дел. Хотя в российской правовой системе прецедент традиционно не рассматривается как самостоятельная форма (источник) права, его отдельные элементы имеют определенное значение при последующем рассмотрении аналогичных дел. Помимо правовых позиций, выраженных в решениях Конституционного Суда, к ним относятся решения судебных органов общей юрисдикции, прежде всего Верховного Суда Российской Федерации. Примером создания правового прецедента при рассмотрении конкретного правового спора является решение Московского городского суда о ликвидации политического движения «Спас» (ноябрь 1999 года). Правовой прецедент может быть не только судебным, но и административным (например, решения Министерства юстиции Российской Федерации об отказе в регистрации). Вместе с тем практика рассмотрения споров, связанных с отказом в регистрации, выявила крайнюю ограниченность использования имеющегося прецедента даже в качестве аргумента одной из сторон: другая сторона вправе сослаться на то, что прежняя позиция была ошибочной, а занимаемая в настоящем споре – истинная.
И, наконец, последними по уровню законодательного регулирования, но далеко не последними по важности являются локальные правовые нормы самой политической партии – положения ее устава, а также принятые на его основе и в соответствии с ним иные локальные акты: положения о руководящих органах партии, об уплате членских взносов, об аппарате партии, должностные инструкции ее работников и др.
Увеличение числа правовых норм, регулирующих деятельность политических партий, усиление системной взаимосвязи между ними делают актуальным и решение общетеоретического вопроса о месте и роли партийного законодательства в структуре отраслей права. Тем более что ряд исследователей уже сегодня активно оперируют понятием «партийное право», зачастую заявляя о том, что формируется новая отрасль права – партийное право (последнее, правда, имеет место в основном в полемическом ключе). В связи с этим несколько слов о позиции автора по данному вопросу.
Как известно, в основе деления системы права на отрасли, институты и правовые нормы лежит общность предмета и метода правового регулирования, а в основе деления на отрасли законодательства – только общность предмета правового регулирования. Данная позиция является общепринятой и по большому счету никем не оспаривается. Отсутствие единого метода правового регулирования вопросов, определяющих порядок создания и деятельности политических партий, а также неоднородность правоотношений, связанных с созданием партии, ее участием в выборах, парламентской и финансово-хозяйственной деятельностью, на наш взгляд, не дают достаточных оснований для утверждений о формировании партийного права как отрасли и даже как подотрасли конституционного права. Признавая высокую степень согласованности и системной взаимо-