Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy
6.2. Избирательные блоки и правовое регулирование коалиционной политики |
241 |
гистрацию и заверение выдвинутых блоком федерального списков кандидатов. При этом регистрация избирательного блока и заверение списков кандидатов представляют собой различные процедурные действия, которые на практике могут осуществляться как в разное время, так и одномоментно, при том, что решение о регистрации блока в обязательном порядке предшествует решению о заверении выдвинутых им списков кандидатов.
Всоответствии с требованиями избирательного законодательства создание блоков осуществляется в несколько этапов. Первоначально созданию блока предшествует так называемый нулевой цикл переговоров между руководством объединений на предмет вхождения в избирательные блоки. Решение о вхождении в избирательный блок принимается на съезде (конференции) каждого из избирательных объединений (с указанием наименований тех избирательных объединений, с которыми предполагается создать избирательный блок), после чего представителями этих избирательных объединений подписывается соглашение о создании избирательного блока.
Реализация данной процедуры в ходе парламентских выборов происходила по различным сценариям. В большинстве случаев вопрос о создании блока решался одновременно с выдвижением федерального списка кандидатов. Такой сценарий был наиболее характерен для выборов 1999 года: из 11 созданных избирательных блоков 8 выдвинули федеральный список одновременно с учреждением блока. В рамках повестки съезда или конференции сначала решался вопрос о создании блока, затем тайным голосованием определялся состав федерального списка кандидатов.
Внекоторых случаях вопрос об учреждении блока изначально отделялся от вопроса о выдвижении федерального списка кандидатов: юридически оформлялось лишь создание блока, в то время как вопрос об окончательном согласовании единого списка кандидатов либо оставался открытым в течение нескольких недель, либо в силу изменения политической конъюнктуры избирательный блок так и не выдвигал свой федеральный список. На выборах 1999 года единственным блоком, не выдвинувшим собственный федеральный список кандидатов, стал блок «Голос России», принявший решение о поддержке блока «Союз Правых Сил»9.
При выдвижении федерального списка кандидатов избирательным блоком кандидатуры, предложенные политической партией, иным общероссийским общественным объединением к выдвижению в составе федерального списка кандидатов избирательного блока, должны быть
9См.: Заславский С.Е. Избирательные блоки на парламентских выборах 1999 года: правовая конструкция и состав участников // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Ч.4: Сборник статей / Под. ред. В. Ф. Воловича. Томск: Изд-во Томского государственного университета, 2000. С.236.
242 |
Глава 6. Политические партии в избирательном процессе |
предварительно поддержаны на съезде (конференции) соответствующей политической партии, иного общероссийского общественного объединения, входящих в избирательный блок, тайным голосованием и с соблюдением иных требований, предъявляемых к выдвижению кандидатов. Съезд (конференция) политической партии, иного общероссийского общественного объединения утверждает также представителей, уполномоченных принять решение о выдвижении федерального списка кандидатов от избирательного блока на съезде (конференции) представителей политических партий, иных общероссийских общественных объединений, вошедших в этот избирательный блок. Решение о выдвижении федерального списка кандидатов от блока принимается на съезде (конференции) представителей политических партий, иных общероссийских общественных объединений. В зависимости от степени предварительной согласованности позиций кандидаты, включаемые в объединенный список блока, либо поименно обсуждаются на конференции (съезде) блока, либо согласуются на предварительных переговорах, а на самой конференции практически без дискуссий включались в единый бюллетень для голосования.
Исходя из того, что в блок могут входить политические партии и общественные объединения, возможны три организационные схемы создания блока: а) создание блока партией и двумя общественными объединениями; б) создание блока двумя партиями и общественным объединением; в) создание блока двумя либо тремя партиями.
Состав учредителей блока носит закрытый характер: после регистрации избирательного блока Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в его состав не могут быть включены какие-либо иные избирательные объединения. Вместе с тем создание избирательного блока с меньшим составом участников, чем это было зафиксировано в решении съезда (конференции) одного или нескольких избирательных объединений, создавших данный избирательный блок, не может служить основанием для отказа в регистрации избирательного блока. Однако в случае выбытия из блока всех политических партий блок прекращает свое существование (если блок уже зарегистрирован, его регистрация отменяется). Если из избирательного блока выходят все общественные объединения, оставшаяся партия участвует в выборах на правах организации, самостоятельно идущей на выборы.
Особенностью парламентских выборов последних лет стало фактическое начало образования межпартийных блоков и коалиций задолго до дня их назначения. Так, избирательная кампания 1999 года отмечена созданием так называемых губернаторских блоков («Вся Россия», «Голос России»), объединяющих лидеров российских регионов. Для придания блоку легитимности, необходимой для участия в выборах, формальными учредителями «губернаторских блоков» выступали политические общественные объединения, как правило малочисленные и практически не известные
6.2. Избирательные блоки и правовое регулирование коалиционной политики |
243 |
рядовому избирателю, но отвечавшие требованиям, предъявляемым законодательством к избирательным объединениям. Фактически «губернаторские блоки» были выстроены по одному политико-организационному типу: политический союз регионального политического истеблишмента, декорированный несколькими мелкими политическими объединениями. Одновременно в мае 1999 года сложился общественно-политический блок партий и движений демократической ориентации «Правое дело».
Примечательно, что коалиции и блоки, возникшие в канун проведения выборов, не имели правового статуса, так как не являлись ни официально зарегистрированными общественными объединениями, ни избирательными блоками. Единственным основанием их существования были договоренности, заключаемые между их лидерами. Поскольку практика создания подобных блоков находилась большей частью вне правового поля, то вопросы образования, структуры, принципов и направлений деятельности этих общественно политических блоков целиком оставались на усмотрении самих партий и движений. Выражаясь образно, общественно-полити- ческие блоки представляли собой своего рода политические «гражданские браки», где заключаемые между политиками союзы не порождали никаких правовых последствий. Будучи крупными политическими игроками на предвыборном поле российской политики, общественно-политические блоки, тем не менее, являлись юридически фантомными образованиями, к тому же крайне неустойчивыми в организационном отношении. Едва ли можно признать случайностью, что ни один из крупных предвыборных блоков так и не состоялся в том виде, в каком первоначально задумывался. При этом зачастую «измены» партнеров по планируемой коалиции (например, участие в другом блоке либо раскол блока) подчас имели судебную перспективу.
Первый судебный процесс по оспариванию легитимности создания избирательного блока возник осенью 1999 года, когда движение «Общественное согласие» обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с требованием аннулировать регистрацию блока «Голос России». При этом в жалобе указывалось, что решение о создании данного избирательного блока принималось единолично руководителями вошедших в блок общественно-политических объединений без проведения съездов или конференций10. Поскольку каких-либо документально подтвержденных данных, свидетельствующих о фальсификации соответствующих документов, представлено не было, Верховный Суд принял решение об отказе заявителю в его жалобе.
Как показывает практика ведения избирательных кампаний, объединение партий и общественных объединений в блоки осуществляется по различным моделям.
10 Дело NoГКПИ99-692.
244 |
Глава 6. Политические партии в избирательном процессе |
Первый вариант – когда блок образовывался «сверху», фактическое ядро блока составляли видные фигуры политического истеблишмента и деловой элиты, а роль входящих в блок партий и движений сводилась в основном к тому, чтобы обеспечить легитимность, необходимую для участия в выборах. Именно таким образом формировались блоки «Единство» («Медведь») и «Голос России» в 1999 году.
Второй вариант – когда создаваемый блок фактически представлял собой предвыборный союз двух или нескольких политических деятелей, один из которых являлся лидером избирательного объединения, а остальные выступали в личном качестве. При этом в целях юридического оформления блока в его состав включалось еще одно объединение, не игравшее в деятельности блока практически никакой роли.
Сложносоставной характер избирательных блоков обусловил наличие
вкаждом из них органа, сформированного на основе представительства входящих в его состав избирательных объединений. При этом наименование, структура и порядок формирования высших координационных органов избирательных блоков существенно различались между собой.
Так, при формировании в 1999 году координационных органов ряда избирательных блоков («Сталинский блок – за СССР», «Коммунисты, трудоваяРоссия –заСоветскийСоюз»)использовалсятакназываемыйпари- тетный принцип, согласно которому в их состав в равном количестве включались представители всех блокообразующих избирательных объединений.
Внесколько модифицированном варианте принцип паритетного представительства использовался при создании Координационного совета блока «Отечество – Вся Россия», состоящего из 13 человек, 6 из которых (Г.В.Боос, А.П.Владиславлев, А.К.Исаев, А.А.Кокошин, Ю.М.Лужков, А.Н.Чилингаров) являлись представителями «Отечества», а 6 (Р.С.Аушев, В.С.Медведев, О.В.Морозов, П.И.Сумин, М.Ш.Шаймиев, В.А.Яковлев) – общественно-политического блока «Вся Россия». Тринадцатое место было специально зарезервировано для председателя Координационного Совета движения, который не входил ни в одно из блокообразующих объединений (им был избран Е.М.Примаков).
Вместе с тем при организации ряда избирательных блоков квота представительства от каждого объединения определялась с учетом его политического веса и роли в создаваемом блоке. При этом в ряде случаев избирательному объединению, являвшемуся младшим партнером по предвыборной коалиции, вообще отказывалось в праве на представительство
вкоординационном органе. Например, при формировании Координационного совета блока «Союз Правых Сил» в его состав не были включены представители от организации «Юристы за права и достойную жизнь человека».
При формировании руководящих органов ряда блоков наряду с представителями политических общественных объединений, участвующих в
6.2. Избирательные блоки и правовое регулирование коалиционной политики |
245 |
их создании, включались на персональной основе известные политические и общественные деятели, руководители федеральных органов власти, главы исполнительной власти субъектов Федерации. Так, в число 24 членов Координационного совета блока «Межрегиональное движение “Единство”» помимо представителей объединений, учредивших блок, были включены шесть губернаторов, телеведущий Л.А.Якубович, публицист О.Р.Лацис и др. (большинство из них кандидатами не являлись). Особенностью структуры руководящих органов блока «Межрегиональное движение “Единство”» стало также создание наряду с Координационным советом исполнительного органа – Координационного комитета.
Довольно редко из Координационного совета для согласования идейных позиций его участников образуется программно-идеологический орган (Политсовет блока в блоке «Союз Правых Сил» в 1999 году). Подобная структура в системе руководящих органов движения обычно призвана создать внутри блока систему сдержек и противовесов.
Наряду с координационными органами большинством участвовавших в выборах блоков с целью обеспечения непосредственного управления проводимой избирательной кампанией создавались предвыборные штабы, формально находившиеся в подчинении координационных органов, но на деле обладавшие большой организационной автономией, так как имели собственную структуру, кадровый состав и руководство. Одновременно руководители избирательного штаба большинства блоков (в том числе Г.В.Боос в ОВР, А.Б.Чубайс в СПС), как правило, являлись членами их координационных органов11.
В ходе парламентских выборов состав избирательных объединений, указанных в учредительных документах блока, далеко не всегда отражает фактический состав его участников. Связано это с тремя существенными обстоятельствами.
Во-первых, в состав избирательных блоков порой фактически входят общественные объединения, по различным причинам не имеющие право на участие в выборах. Во-вторых, в целом ряде случаев фактический состав участников блока не совпадает с юридически очерченным кругом его учредителей, когда ряд объединений, формально не являвшихся учредителями блока, на деле активно участвовали в его предвыборной кампании, а их представители включались в состав федерального списка. При этом изменение их позиции в отношении блока либо даже выбытие их представителей из состава федерального списка не порождает никаких юридических последствий, ставящих под угрозу существование блока. В-третьих, многие входящие в состав блока избирательные объединения из числа
11См.: Заславский С.Е. Избирательные блоки: закон и практика // Политические партии и движения на выборах–99 / Независимый институт выборов. М., 2000.
С.68–70.