Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy

6.2.Избирательные блоки и правовое регулирование коалиционной политики

Закрепление правовых основ создания и деятельности избирательных блоков является крайне важным фактором, оказывающим воздействие на процесс партийно-политических перегруппировок в ходе избирательной кампании. Наиболее значимыми в этом отношении представляются нормы, определяющие правовую конструкцию, количественный и качественный состав избирательного блока, порядок его создания, участия в выборах и прекращения деятельности, а также основы его внутренней организации.

Всоответствии с действующим законодательством избирательный блок представляет собой создаваемые для совместного участия в выборах добровольные объединения политических партий, а также иных объединений, имеющих право входить в состав блока.

Внаучных трудах и в учебной литературе избирательные блоки подчас рассматриваются в качестве разновидности избирательного объединения6. Такая точка зрения выглядит спорной, так как избирательный блок

иизбирательное объединение существенно различаются по механизму образования и легитимации, внутренней структуре и временным рамкам существования.

Действительно, в соответствии с пунктом 7 статьи 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательный блок обладает правами избирательного объединения. Однако, будучи по своей природе коллективным субъектом избирательного процесса, создаваемым на период выборов, блок приобретает материально-правовой статус только в период выборов. Этим он существенно отличается от избирательного объединения, легитимность которого не нуждается в подтверждении, так как оно уже прошло процедуру государственной регистрации. Механизмом обретения материально-правового статуса избирательного блока служит процедура его создания избирательными объединениями и последующая регистрация в ЦИК России. И если избирательное объединение сохраняет свой статус после окончания выборов, то блок после завершения выборов и распределения мест по общефедеральному округу перестает существовать как субъект избирательного процесса, хотя отдельные элементы его статуса все же сохраняются.

Прежде всего, это право на замещение вакантного депутатского мандата по федеральному избирательному округу в случае досрочного выбытия

6См., например: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А.В.Иванченко. М.: НОРМА, 1999.

С.182.

депутата, избранного в результате распределения депутатских мандатов по федеральному списку кандидатов от избирательного блока.

Избирательный блок при его создании обязан уполномочить орган избирательного блока или одно из входящих в него избирательных объединений выступать от имени избирательного блока в течение периода избирательной кампании, а также периода полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти, органа местного самоуправления. Последнее возможно только в случае, если список кандидатов, выдвинутый блоком, будет допущен к распределению депутатских мандатов. Однако замещение образовавшихся вакантных мандатов осуществляется исходя из общей очередности кандидатов в списке. Иначе говоря, замещение депутатских мандатов, полученных по общему федеральному списку блока, происходит даже в случае полного организационного распада блока после выборов и перехода прежних партий и движений – союзников по блоку – в положение непримиримых политических противников.

В числе элементов материально-правового статуса, сохраняемого после выборов, следует также упомянуть право на сохранение полномочий члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса, представляющего избирательный блок, вплоть до окончания регистрации федеральных списков кандидатов на следующих выборах депутатов Государственной Думы.

Распространение на избирательные блоки прав и обязанностей избирательного объединения означает, что избирательные объединения, самостоятельно участвующие в выборах, и избирательные блоки равноправны в качестве коллективных субъектов избирательного процесса. Данное равенство прав выражается, в частности, в одинаковых требованиях, предъявляемых к составу и структуре списков кандидатов, в равенстве условий регистрации их кандидатов в избирательной комиссии, в одинаковом объеме прав и обязанностей в ходе проведения предвыборной агитации. На избирательные объединения и избирательные блоки в равной мере распространяются ограничения избирательного законодательства, связанные с предельными размерами избирательного фонда и источниками финансовых поступлений. Наконец, избирательные объединения и блоки на равных основаниях и в едином порядке допускаются к распределению депутатских мандатов по партийным спискам и мажоритарным избирательным округам.

Вместе с тем равенство прав избирательных объединений и блоков сочетается с особенностями правового статуса избирательных блоков, что находит свое выражение в ряде специальных требований материального и процедурного характера, закрепленных в избирательном законодательстве. К наиболее важным из них относится установление требований к количеству и организационно-правовым формам объединений, входящих

ограничения, предъявляемые к избирательным объединениям, входящим

всостав блока (запрет на вхождение в состав иного избирательного блока, а также неучастие избирательного объединения в качестве коллективного члена (участника) избирательного объединения).

Иными словами, в период 1994–2001 годов право вхождения в состав избирательного блока составляло одно из прав, вытекающих из статуса избирательного объединения. Однако принятый в 2001 году Федеральный закон «О политических партиях» закрепил право партий вступать в избирательные блоки не только с другими политическими партиями, но и с иными общероссийскими общественными организациями и общероссийскими общественными движениями в порядке, установленном избирательным законодательством. Тем самым была предусмотрена возможность участия в выборах общественных объединений, не имеющих статус избирательных объединений на выборах федерального и регионального уровня. Принятие этой нормы во многом было следствием компромисса между противниками и сторонниками лишения непартийных организаций права участия в выборах. Между тем упразднение правовой конструкции политического общественного объединения, содержащей ограничения на участие отдельных категорий общественных объединений в выборах, обусловило необходимость включения аналогичных норм в избирательное законодательство.

Вновой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» право на вхождение в состав избирательного блока на федеральных и региональных выборах помимо партий получили также общественные объединения, созданные в форме общественной организации или общественного движения, уставом которых предусматривается участие в выборах и референдуме. При этом указанные объединения либо внесенные в них изменения и дополнения должны быть зарегистрированы

всоответствии с федеральным законом не позднее чем за год (а в случае проведения досрочных выборов – не позднее чем за 6 месяцев) до дня голосования.

При этом права на вхождение в избирательные блоки не имеют объединения, зарегистрированные в качестве профессионального союза, религиозной организации, благотворительной организации, национальнокультурной автономии, общественного фонда, общественного учреждения, органа общественной самодеятельности. Кроме того, этого права лишены объединения, устав которых предусматривает членство в нем или принадлежность к нему только по профессиональному, национальному, этническому, расовому и(или) конфессиональному признаку (признакам), объединения, неполитический характер которых специально оговорен в федеральном законе, и международные общественные объединения.

Следует, однако, отметить, что перечень этих ограничений не был тождествен перечню специальных требований, ранее установленных для политических общественных объединений. В частности, он не содержал ограничений на возможность участия в выборах спортивных, научных, любительских, общественных объединений, а также объединений, устав которых допускает возможность членства (принадлежности) иностранных граждан и лиц без гражданства, а также возможность финансовой поддержки со стороны иностранных организаций и граждан. В связи с этим Государственной Думой в июне 2003 года были приняты поправки к Федеральному закону «О политических партиях», устранившие данный недостаток, а также предусматривающие с 2004 года отказ от участия общественных объединений в составе блоков.

Одной из правовых новелл, предусмотренных новым Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», стало установление предельной численности объединений, входящих в состав блока (не более трех). Мотивы, обусловившие введение указанного ограничения, коренятся в практике блокстроительства на прежних парламентских выборах. Так, при создании блока «Отечество – Вся Россия» наплыв партий и движений – потенциальных претендентов на вхождение в блок был столь значительным, что руководство ОВР было вынуждено неформальными средствами ограничить прием новых членов блока, дабы их множественность не помешала ему участвовать в избирательном процессе. Многочисленность членов блока представляет юридическую ловушку, так как наличие проблем хотя бы у одного объединения, связанных со статусом или неправильностями, допущенными при совершении избирательных действий, может оказаться достаточным для отказа блоку в регистрации8. Ограничение по числу участников логическим образом связано с нормой об обязательности участия партий в выборах: мелким партиям ничего не стоило бы «для галочки» имитировать свое участие, присоединившись к какому-либо блоку на правах сателлитов.

В отличие от избирательных объединений, обладающих материальноправовым статусом задолго до начала избирательной кампании, институционализация избирательных блоков осуществляется только в период избирательной кампании и предусматривает образование блока, его ре-

8Так, при формировании «Блока генерала Андрея Николаева, академика Святослава Федорова» на базе семи организаций первоначально предполагалось участие Социал-патриотического движения «Держава», которое одновременно являлось коллективным членом ОПОО «Отечество». Пикантность ситуации состояла еще в том, что движение «Держава» фактически раскололось еще до начала избирательной кампании. В результате блоку пришлось заново проводить учредительную конференцию – уже в составе шести участников.