Материал: Овчинников

власти напрямую связана с национальной безопасностью страны. Так, В.В. Денисенко отмечает, ч то государство формирует национальную безопасность, в том числе и посредством обеспечения юридической защиты граждан, социальной стабильности, эффективного решения внутренних по литических, экономических и социальных задач, акти в- ного политического влияния на международные отношения10.

В рамках действующего законо дательства центральное место в законодательном регулировании «нетипичных ситуаций» занимает статьи 56, 87 и 88 Конституции РФ. Детальную регламентацию осуществляю т Федеральный конституционный закон «О чрезвы чайном положении»11, Федеральный конституционный закон « О военном положении» 12, а также Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» 13, Федеральный закон « О противодействии терроризму»14.

Первым ключевым моментом, в рассматриваемой нами проблеме, является понятийный аппарат антикризисной системы управления. Це н- тральное место здесь занимает правовое понятие нетипичной ситуации, которая создает условия, диктующие испо лнительной власти применение чрезвычайных мер по ее преодолению.

Следует отметить, что законо датель ни в одном из указанных зако - нов, не применяет словосочетание «нетипичная ситуация». В то же время ст. 3 ФКЗ « О чрезвычайном положении» разделяет по признакам обстоятельства, требующие принятия чрезвычайных мер, на две крупные группы: 1) целенаправленной, деструктивной человеческой деятельности, связанной с по кушением на основы общественной безопа с- ности и правопорядка (политические кризисы). Отсю да и применение политико-правовых мер – пресечения, сдерживания, принуждения; 2) природной или техногенной катастрофы (чрезвычайные ситуации), где доминируют организационно-правовые средства прогнозирования, оповещения, спасения и устранения последствий. При этом из приве-

10 Денисенко В.В., Долбиев А.Ю. Военная безопасность в системе национальной безопасности, национальных интересов и интернациональных приор и- тетов // Юристъ-Правоведъ. 2004. № 1. С. 62.

11О чрезвычайном положении. Федеральный Конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ (в ред. ФКЗ от 07.03.2005. № 1-ФКЗ). М ., 2014.

12О военном положении. Федеральный Конституционный закон от 30 я н- варя 2002 г. № 1-ФКЗ (в ред. ФКЗ от 28.12.2010 № 8-ФКЗ) // СПС «Консультант

плюс».

13 О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (ред. от 28.12.2013 № 404-ФЗ). М ., 2014.

14 О противодействии терроризму. Федеральный закон от 06.03.2006 № 35ФЗ (ред. от 05.05.2014, с изм. от 04.06.2014) // СПС «Консультант плюс».

26

денной классификации, выделен в отдельный законо дательный акт ФКЗ «О военном положении» – такой вид нетипичной ситуации, как военный межгосударственный конфликт (относящийся к общей группе с о- циальных конфликтов). Очевидно, что подобный подхо д не представл я- ется ло гически последовательным, поскольку различные виды нетипичных ситуаций предполагаю т соответствующую специфику правового регулирования15. Такое объединение в одном нормативном акте различных по своей природе нетипичных ситуаций создает вну треннее лог и- ческое противоречие в действующем нормативном регулировании16. Особо обращает на себя внимание отсутствие единого и детально пр о- работанного концепта функционирования государственной власти в чрезвычайных условиях: «Отсутствую т единые подхо ды к определению кризисных ситуаций и и х классификации, меры их локализации и пресечения расплывчаты, нечетко определены полномочия государстве н- ных органов по их предупреждению и пресечению, не урегулирован порядок применения соответствующих сил и средств, в текстах законов используется несогласованная терминология, имеются разночтения и в целом не создается единая система правового обеспечения национальной безопасности и управления кризисами»17.

Отступая о т методо логии, использованной законодателем, и анализируя весь спектр нетипичных ситуаций на предмет систематизации аномальных условий, в ко торых может функционировать исполнител ь- ная власть, мы приходим к выво ду о целесообразности введения об ъединяющего понятия – «нетипичная ситуация». Основной особенностью нетипичных ситуаций является их сущес твенная неординарность. Нетипичные ситуации с точки зрения возможности воздействия на пр отекание процесса ситуации могут быть разделены на неуправляемые, относительно управляемые и управляемые. Источником порождения нетипичной ситуации может выступать: социальный, техногенный или природный фактор. Соответственно, это т термин включает не только понятие природных бедствий или техногенных катастроф (чрезвыча йных ситуаций), сю да также вхо дят социальные кризисы. Отсю да нетипичные ситуации, в ко торых прихо дится действовать исполнительной власти, могут быть определены как совокупность неб лагоприятных условий, возникающих вследствие социальных, природных или же те хногенных

15Грязнов А.В. Концепция и конституционные основы института чрезвычайного положения // Государство и право. 1994. № 6. С. 41.

16Соловьев А.И. Конституционно-правовое регулирование режима чрезвычайного положения в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид.

наук. М ., 2001. С. 20.

17 Коротков А.П., Соковых Ю.Ю. Правовые средства управления кризисными ситуация ми: сравнительный анализ международно-правового и внутригосударственного регулирования // Государство и право. 1997. № 10. С. 65.

27

аномалий, в рамках ко торых испо лнительная власть способна полноценно осуществлять возложенные на нее функции не иначе как посредством применения чрезвычайных мер.

Обозначенное содержание конкретных видов нетипичных ситу а - ций, выявляет наличие дву х крупных групп – кризисных и чрезвычайных ситуаций.

Кризисная ситуация – это ситуация общественного про тиворечия, создающая опасность нормальной деятельности публичных образований, корпоративной деятельности, угрозу жизни, экономического, духо вного и физического благополучия населения. Кризис – это ситуация жесточайшего обострения межнационального, классового, э тнического и т.п. конф ликтов. И хо тя первопричины социальных кризисов различны, их источником и движущей силой всегда выступают социальные факторы, что позво ляет выделять кризисы в отдельную группу нет и- пичных ситуаций.

В свою очередь, с татья 1 ФЗ «О защите населения и территорий о т чрезвычайных ситуаций природного и техно генного характера» от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ установила понятие «чрезвычайная ситуация» – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в р е- зультате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой ч е- ловеческие жертвы, ущерб здоровью лю дей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнеде я- тельности лю дей18. Характерной особенностью этого подвида является невозможность управления возникающими деструктивными физич е- скими процессами. Основным источником и движущей силой здесь выступают физические законы, воздействовать на ко торые просто нево з- можно. Чрезвычайные ситуации, в свою очередь, можно подразделить на природные и техногенные катастрофы. С точки зрения возможного воздействия эти подвиды разнятся только по первопричинам своего возникновения, но не по механике развития и окончания. Специфика техногенной катастрофы заключается в том, что она возникает всле дствие умышленного действия (теракта, иного уничтожения, по каким - либо корыстным побуждениям, источника повышенной опасности или критического разрушения системы его жизнеобеспечения), неумышле н- ного действия (халатности – от инженерной ошибки до служебной небрежности обслуживающего источник повышенной опасности перс онала), непредвиденных обстоятельств (например природных катаклизмов). Из со держания обозначенных видов нетипичных ситуаций следует, что

18 О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (ред. от 28.12.2013 № 404-ФЗ). М ., 2014.

28

критерием их классификац ии является признак физического или социального закона возникновения, развития и прекращения. Если кр изис может возникнуть то лько в общественных отношениях (кризисная с и- туация), то техногенная или природная катастрофа развиваются по законам физики. Конечно, это не означает отсу тствия вероятности возникновения дву х нетипичных ситуаций одновременно и на одной те р- ритории. Бо лее того, история показывает, что не только природные (техногенные ) катастрофы влеку т за собой возникновение социальных кризисов. Нередко социальный кризис служит причиной возникновения техногенной катастрофы.

Возвращаясь к исследованию содержания ФКЗ «О чрезвычайном положении», мы убеждаемся в минимальном законодательном регулировании, по крайней мере, ситуаций социальных кризисов. Действ и- тельно, если проблема техногенных и природных катастроф более или менее регламентирована как ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», системой законов субъектов РФ, так и иными подзаконными актами, то проблемы политических, властных, экономических кризисов разрешены ФКЗ «О чрезвычайном положении» крайне поверхностно. В основном на норм а- тивно-правовом уровне существуют лишь разрозненные антикризисные нормы, не включенные в единый слаженный механизм антикризисного управления. И это в то время, когда «конфликтность буквально пронизывает всю ткань современного переходного государства»19.

Феномен кризисных ситуаций, исследуемый конфликтологией, подчинен определенным правилам своего возникновения, развития, обострения и разрешения. С одной стороны, социальные конф ликты имеют не только ярко выраженный, деструктивный характер, но и служат способом выявления тупиковых путей социального развития, пр е- до храняю т системы от тотального и неожиданного разрушения, ко рректируют поведение своих участников, служат информационным ретранслятором в сложной системе общественных отношений. Одним словом, конфликты способствуют стабилизации динамического равновесия в обществе, позволяют обеспечить его устойчивое развитие 20. С другой стороны, эффективное преодоление общественно го конфли к- та – одна из первостепенных задач его субъектов. Непреодоление ко н- фликта означает переход к кризису (крайней форме конфликта) и последующему разрушению соответствующей системы. Подавление ко н- фликта не устраняет первопричин, что ведет к по тенциальному увеличению его деструктивных сил в будущем.

19Данилов А.Н. Социология власти: теория и практика глобализма. М инск: Изд-во «Университетское», 2001. С. 223.

20Бабосов Е.М . Конфликтология. М инск, 2001. С. 3, 5.

29

В рамках изучаемого вопроса нами будет рассмотрена отдельная группа социальных конф ликтов – политических. «Политический конфликт – это выявление в сознании и поведении субъектов о тражения социальных про тиворечий на разных уровнях и в различных фо рмах»21. Специфика политического конфликта заключается в неоднозначности определения его объективности или мнимости. Политические конфли к- ты всегда строятся на «благоприятной почве», объективных началах, но крайне часто искусственно стимулируются заинтересованными субъектами22 (редкий политический конфликт отражает реальную полноту социального противоречия). Отчасти политический конфликт – это игра политиков на эмоциях народа и ошибках действующего аппарата власти. Отсюда понятие «конфликт» разделяю т на два вида, – развивающий и разрушающий23. Если конфликт проистекает естественным обр а- зом, то он лишь суть динамики нормального развития общественных отношений. Но если конф лик тная ситуация формируется искусственно, то роль такого конфликта деструктивна. Поэтому данная группа ко н- фликтов должна разрешаться, прежде всего, исполнительной властью, имеющей для этого все необ хо димые политико -правовые средства. В этой связи естественным представляется создание правовых рамок функционирования исполнительной власти. Значимость же, широта и глубина воздействия на общество и государство политических ко н- фликтов предопределяет их конституционное регулирование.

Как о тмечает Т.М. Пряхина , задача Конституции заключается в том, чтобы создать легальные каналы выявления конфликтных зон, обеспечивающих максимальную полно ту и достоверность инфо рмации, поступающей на иерар хический уровень принятия о тветственных р е- шений; институциализации конфликтов посредством установления правомерного характера поведения вовлеченных в них субъектов; оформлении эффективного механизма разрешения конфликтов24. Однако не всегда о дни конституционные нормы могут способствовать преодо лению политического конфликта или кризиса. Если речь идет о конфронтации Президента, Правительства и Парламента РФ (конституционный кризис), то имеет место сугубо конституционное регулирование , о тра-

женное в ст.ст. 10, 85, ч. 5 ст. 105, ч. 3 ст. 103, 109, 117, 125 Конститу-

ции РФ. Ко гда же конфликт возникает между федеральным центром,

21Глухова А.В. Политические конфликты и кризисы. Консенсус и политические методы его достижения // Государство и пр аво. 1993. № 6. С. 3.

22Семенов В.С. Россия в сети конфликтности: между взрывом и согласием // Социальные исследования. 1993. № 7. С. 73.

23Комаровский В.С. Тимофеева Л.Н. Конфликты граждан с чинов никами: почему и зачем? // Государство и право. 1997. № 10. С. 5.

24Пряхина Т.М . Конституционные конфликты / Государство и право. 2004.

№11. С. 19.

30