Материал: Овчинников

регионами и местным самоуправлением, ст. 4, 11, 12 и 76 Конституции РФ лишь закрепляю т правовые принципы их соотношения и не регламентируют сами механизмы разрешения политическо го конфликта. Если противоречия появляются между политически организованными группами влияния (партиями, движениями и т.п.) и государством, ч. 5 ст. 13 Конституции РФ устанавливает только принципы ограничения их политической деятельности. Поэтому политические конфликты, если они возникаю т не в рам ках отношения главы государства и дву х смежных ветвей власти (Президент, испо лнительная власть и парламент), регулируются на уровне федеральных законов.

Сам по себе политический конфликт – не норма общественных отношений, а его возникновение либо результат малоэффективной деятельности государственной власти, либо факт ее внутренней дестру к- ции. Конфликт является пограничным моментом между штатным и н е- штатным режимом, в котором действует исполнительная власть. Тем не менее, не всю часть политического конф ликта следует относить к нетипичным ситуациям, поскольку на его начальной ста дии эффективны «стандар тные» правовые и политические средства. Если говорить о той части политического конфликта, ко торая создает ситуацию крайней социальной напряженности – предкризисную и кризисную, то ее необхо димо регулировать на уровне осо бого правового режима. При этом в зависимости о т стадии нетипичной ситуации вну три конкретного ос о- бого правового режима можно устанавливать соответствующие «подв и- ды». Так, например, в условиях политической агрессии со стороны других государств, создающих на определенной территории Российской Федерации условия политической нестабильности (с целью политич е- ского захвата власти, сецессии отдельной территории и т.п.), необ ход и- мо в зависимости от стадии политического конфликта применять режим

прямого президентского правления или режим федеральной интерве н- ции25.

Определение стадийности по литического конфликта крайне важно, поскольку позволяет полноценно реагировать на возникающую угрозу. Стадия политического конфликта соответствует степени общественной опасности, что позволяет урегулировать посредством права специфику чрезвычайных мер по преодолению данной нетипичной ситуации. Необхо димость выделения и регулирования о тдельных стадий по литического конфликта по дтверждает его международная классификация. Так, согласно четырем Женевским конвенциям 1949 г. и двум протоколам 1977 г. к ним выделяют три стадии внутреннего политического ко н- фликта: внутренние волнения и беспорядки; вооруженные конфли кты немеждународного характера низкой интенсивности; вооруженные

25 Об упомянутых видах особых правовых режимов см. далее.

31

конфликты немеждународного характера высокой интенсивности 26. Конечно, такой общий подход характерен для универсализации правового регулирования политических конфликтов, где не учитывается тонкая специфика отдельной нетипичной ситуации – по литический терроризм, политическая агрессия, кризис исполнительной власти и т.д. Тем не м е- нее, метод разделения нетипичной ситуации на отдельные виды, в том числе и как способ отграничения нетипичной ситуации от штатной, т и- пичен для мировой практики. В Российском законодательстве также нашла о тражение стадийность чрезвычайных ситуаций. В частности ст. 1 ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техно генного характера» от 21 декабря 1994 г. № 68 -ФЗ упоминает «режим повышенной готовности» , предшествующий возникновению кризисной ситуации. По сути , законодатель предусматривает реагирования органов государственной власти на фактическую у г- розу и прогнозируемую чрезвычайную ситуацию27.

Следует признать, что урегулирование политического конфликта посредством особых правовых режимов относится к импер ативному воздействию на субъектов, вышедших за рамки правового по ля. В этой связи обращает на себя внимание тезис, упомянутый в статье Т.М. Пр я- хина : « …политическое урегулирование конфликта имеет существенные преимущества, поскольку позволяет сторонам выбирать сценарий ко л- легиального (паритетного) взаимодействия, форм ирует установку на компромисс посредством взаимных уступок» 28. Другая точка зрения основывается на том, что «любая власть либо разрешает неизбежные политические конфликты и то гда укрепляется.., либо … склоняется к компромиссам, уступает инициативу и терпит поражения» 29. Таким образом, возникает дилемма между возможностью исполнительной власти подавить конф ликт насильственным способом, необходимостью нахо ж- дения некоторого политического компромисса или же выявления и разрешения объективных причин конфликта. При этом отметим, что неустранение причин конфликтной ситуации, скорей всего , приведет к значительному обострению политического конф ликта впоследствии, о чем не раз свидетельствовала история. Отсю да следует, ч то требуется «не и г-

26Коротков А.П., Соковых Ю.Ю. Правовые средства управления кризисными ситуация ми: сравнительный анализ международно-правового и внутригосударственного регулирования // Государство и право. 1997. № 10. С. 67.

27О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ

(ред. от 28.12.2013 № 404-ФЗ). М ., 2014.

28 Пряхина Т.М . Конституционные конфликты // Государство и право. 2004. № 11. С. 24.

29 Данилов А.Н. Социология власти: теория и практика глобализма. М инск: Изд-во «Университское», 2001. С. 218.

32

норировать или подавлять конфликт ради по литического единства и не отказываться от политического единства ради разрешения ко нфликта»30. В то же время кризисные ситуации крайне редко создают благоприятные условия для определения первопричин политического ко н- фликта, тем более их полноценного устранения. Исполнительная власть в условиях кризисов вынуждена, прежде всего, либо преодолеть конфликт, либо по давить его. Обе э ти альтернативы не разрешаю т ко н- фликт, а лишь временно снимают остроту возникшего противоречия, отодвигая проблему в будущее. Все это дает основание полагать, что применение особых правовых режимов в отношении полити ческих конфликтов оправдано только в моменты кризиса или на стадии, непосредственно ему предшествующей. Смысл применения чрезвычайных мер – это создание благоприятных условий (типичной ситуации) для действия исполнительной власти по выявлению первопричин конфликта и устранения социального про тиворечия, лежащего в его основе.

Типологизация социального конфликта (кризиса) весьма разноо б- разна. Так, Р.А. Попов упоминает три вида государственного кризиса, последовательно сменяющих друг друга: правительственный ( кризис исполнительной власти); системный (неспособность государственной власти управлять политико-экономическими и социальными процессами); кризис власти (острое противоречие двух политических ветвей власти – Президента и Парламента )31. Соотнося те экономико-социальные условия, ко торые существуют на текущий момент в регионах, нетрудно понять, ч то мы нахо димся в состоянии системного кризиса, за которым следует политическое противостояние на высшем уровне и, в случае неразрешения конфликта, социальный врыв (революция). Поэтому отдельно за политическими конфликтами следует выделить нетипичные ситуации, ко торые действующий ФКЗ «О чрезвычайном положении» не упоминает, но, тем не менее, существование ко торых играет значител ь- ную роль в возникновении и развитии поли тических конфликтов. Прежде всего, э то экономический кризис, а также кризис самой испо лнительной власти. Но если способы воздействия исполнительной власти на экономические темпы развития достаточно детально отражены в праве, то проблема системного кризиса самого исполнителя на законодательном уровне просто игнорирована. На практике фактическое наличие кризиса исполнительной власти приводит к возникновению цепной реакции экономических, культурных, ду ховных кризисов и, как сле дствие, политических конф ликтов32. Кризис исполнительной власти можно

30Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М ., 1981. С. 22.

31Попов Р.А. Антикризисное управление. М .: Высш. шк., 2003. С.113.

32См.: Фельдман В.Р. Кризис исполнительной власти (философскополитический анализ): автореф. дис. … канд. полит. наук. Новосибирск, 1999.

33

охарактеризовать как начало необратимого процесса разрушения гос у- дарственности. Ни власть законодательная, ни судебная не в состоянии обеспечить нормальное функционирование общества вне связи с эффе к- тивной исполнительной властью . Роль исполнителя – это обеспечение принудительной силы законов, судебных решений , т.е . ключевые дейс т- вия, без ко торых право перестает быть таковым.

Соответственно, если исполнительная власть нахо дится в состо я- нии системного кризиса, общество не получит возможности дальнейшего нормального развития до тех пор, пока данные негативные динамики не будут преодолены . Естественно, ч то кризис исполнительной власти влечет за собой потерю общей легитимности государственной власти, создает основания для ниги листических настроений в обществе . В свою очередь эти тенденции приводят к формированию конституционного кризиса, усилению сепаратистских настроений и распаду государства 33. Столь негативные последствия позво ляю т не просто говорить о проблеме повышения эффективности испо лнительной вертикали власти «типичными» способами, но и свидетельствуют о необ ходимости примен е- ния чрезвычайных мер. В этой связи следует отметить, что данные м е- ры, будучи оптимальным инструментом в руках испо лнителя, о дновр е- менно являются и опасностью, грозящей еще большей по терей эффективности.

Еще одной проблемой развития законодательства, устанавливаю - щего особые правовые режимы, является необ хо димость в их законо дательном разнообразии. Отметим, ч то необхо димость в законодательном закреплении и регулировании о тдельных видов особых правовых режимов вызвана методологическим различием в правовом регулировании разнообразных нетипичных ситуаций. В зависимости о т то го, какой вид или виды нетипичных ситуаций возникаю т, вводится то т или иной ос о- бый правовой режим, предусматривающий различное ограничение прав и свобод, расширение обязанностей, дополнение или изъятие компетенций должностных лиц, сроки своего действия и возможный территор и- альный о хват. Су ть такой регламентации – создание слаженного, четкого правового механизма управления не типичными ситуациями в виде пакета отдельных законов, предпо лагающих надлежащий адекватный уровню опасности порядок действия исполнительной власти в рамках соответствующего вида нетипичных ситуаций. Такая логика прос леживается в истории развития института особых правовых режимов. Так, исторически особые правовые режимы были известны еще в Римской республике, где сенат мог издавать «senatus consultum ultimuu m» , ко торым уполномочивал высших магистров использовать любые меры, даже

33 Глухова А.В. Политические конфликты и кризисы. Консенсус и полит и- ческие методы его достижения // Государство и пр аво. 1993. № 6. С. 8.

34

лежащие вне рамок правового поля, ч то бы получить необ хо димый политический контроль и со хранить текущий политический режим. В законодательстве Российской Империи особый правовой режим впе рвые получил свое закрепление в 1881 г.34. В дальнейшем это т институт развивался в СССР, а затем в современной России. Изменения обществе н- ных отношений в различных областях человеческой деятельности, во з- никновение нетрадиционных м ето дов и нетипичных проблем задаю т объективную необ ходимость в расширении не только теоретических, но и законодательных понятий особых правовых режимов. Отсю да и потребность в изучении специфики их о тдельных видов.

Исследуя проблематику особых правовых режимов, прежде всего, следует уяснить неко торые общие теоретические основы и понятие «правового режима» вообще.

По замечанию Н.И. Матузова и А.В. Малько, в современной России различные динамические процессы влекут за собой изменения в правовой сфере, модифицируется юридическая форма, ее составные части. Одним из наиболее сложных и мало исследованных э лементов этой формы является правовой режим 35. Авторы в своей статье определяю т правовой режим как особый порядок правового регулирования, выр а- жающийся в определенном сочетании юридических средств, создающих желаемое социальное состояние и конкр етную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов пр а- ва. В свою очередь, С.С. Алексеев отмечает, ч то «правовой режим выражает степень жесткости юридическо го регулирования, наличие и з- вестных ограничений и льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности»36.

Исследуя институт правового режима, Н.И. Матузова и А.В. Малько обращают внимание на то т факт, ч то правовой режим не столько р е- зультат, сколько система условий и методик осуществления правового регулирования, определенный «распорядок» действия права, необ ход и- мый для оптимального достижения соответствующих целей. Следовательно, выбор того или иного правового режима определяется специф и- кой решаемых задач. Необ хо димо также отметить, что характер тех или иных задач, возникающих перед государством, опреде ляется текущими событиями, процессами и явлениями. Эта неоднородность «внешней среды» дает основание для применения различных правовых средств, ставит специфические приоритеты и, соответственно, задает основания

34Власенко А.А. Из истории государственных территорий особого правового режима // Право: теория и практика. 2003. № 7.

35М атузов Н.И., М алько А.В. Правовые режимы: Вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. № 1. С. 16–29.

36Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве.

М., 1989. С. 186.

35