Материал: Овчинников

для классификации правовых режимов. Одним словом, правовые режимы имеют независимую внутреннюю структуру: субъекты , объекты, время и пространство. Вну тренняя структура правовых режимов включает в себя правовые методы взаимосвязей субъектов, мето ды взаимодействия объектов и субъектов права. Действительно, применение того или иного специфического правового режима следует считать целес о- образным постольку, поскольку он создает оптимальные условия для благоприятного либо неблагоприятного функционирования определенных субъектов права. Учитывая обозначенное содержание правового режима, В.Б. Рушайло определяет данное понятие как основанную на единых правовых принципах и установленную законодательством с истему правового воздействия, использующую специфические юридические формы и методы воздействия на общественные отношения37. Те же правила справедливы и в отношении особых правовых режимов чре з- вычайного характера (по классификации, предлагаемой, в частности, Д.Н. Бахрахом, – это экстраординарные специальные административноправовые режимы), применение которых способствует оптимизации исполнительной власти и повышению эффективности ее деятельности в нетипичных ситуациях. Однако специфика рассматриваемых нами ос о- бых правовых режимов обусловлена потребностью сокращения объема прав и свобод, повышением ответственности, возложением дополн и- тельных обязанностей, что определяет их временные, пространстве нные и субъектные ограничения38. Изменяется и порядок деятельности госорганов (расширяю тся их полномочия, ужесточается юридическая о тве т- ственность должностных лиц). Естественно, ч то особые правовые р е- жимы чрезвычайного характера (в отличие от иных особых правовых режимов ординарного характера) всегда временны и, как правило, де й- ствую т в рамках отдельной территории, на которой возникает нетипичная ситуация.

Как упоминалось выше, в теории административного права из общего понятия особых правовых режимов принято выделять в о тдельные группы общие и специальные административно -правовые режимы, среди последни х также существует деление на ор динарные и экстраординарные правовые режимы39. Однако ввиду альтернативного применения в рамках данного исследования термина «экстраординарный режим», видится более целесообразным использовать словосочетание «особые

37См.: Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы. М .: Щит-М , 2000. С. 16.

38Пчелинцев С.В. Суды в условиях Особых правовых режимов // Отечественные записки. 2003. № 2.

39Бахрах Д.Н. Административное право России. М .: НОРМ А, 2000. С. 411-

418.

36

правовые режимы чрезвычайного характера». Таким образом, под «ос о- бым правовым режимом чрезвычайного характера» следует понимать правовой распорядок, существующий во временных и пространстве н- ных ограничениях, обусловленный нестандар тными или чрезвычайн ы- ми обстоятельствами, определяющий основной целью общественную безопасность, а также принимаемые в соответствии с э той целью меры, ограничивающие права соответствующих субъектов права и расширяющие обязанности соответствующих должностных лиц соразмерно возникшей угрозе.

В зависимости от конкретного вида особого правового режима чрезвычайными мерами по разрешению кризиса или чрезвычайной с и- туации могут выступать: 1) передача полномочий государственных органов субъектов федерации и органов местного самоуправления федеральным или специальным органам управления в условиях нетипичных ситуаций; 2) запрет на проведение референдумов и выборов; 3) сокращение социальной защиты на территории соответствующего публичного образования (если особый правовой режим носит стимулирующие функции, то, наоборот, расширение социальной защищенности, налоговые послабления и т.п.); 4) ограничение прав и свобод (по литических и личных свобод); 5) расширение обязанностей (привлечение к общественным работам, мобилизация, обязывание юридических лиц на выпо л- нение госзаказа).

Отсю да первостепенной задачей исследования проблемы применения особых правовых режимов является выявление правовой мето дологии, минимизирующей стагнацию прав и свобод, с о дной стороны, и получение сбалансированного эффекта от использо вания особого правового режима с другой. Определение э того оптимума обусловлено двумя требованиями к правовому регулированию особых правовых р е- жимов: установление исчерпывающего перечня прав и свобод, непо д- лежащих ограничению; определение принципа соразмер ности ограничения прав, общественной опасности нетипичной ситуации, и объе к- тивно необ хо димыми мерами по ее преодолению. Но, несмотря на кажущуюся очевидность упомянутого подхо да, его конкретное содержание понимается российскими учеными по -разному40. Например, С.Н. Бабурин указывает на тот факт, ч то « …в о тличие от подхо да к чрезвычайному положению, Конституция не со держит для территорий

военного положения каких-либо изъятий в ограничении прав и свобод»41.

40Волкова Н.С. Общественная безопасность и законодательство о правах человека // Журнал российского права. 2005. № 2. С. 93–94.

41Бабурин С.Н. Теория государства: правовые и геополитические проблемы. М ., 1997. С. 98.

37

С.В. Пчелинцев, напротив, полагает, что такие изъятия предусмотрены, но не ст. 87 (упоминающей военное положение), а ч.3 ст. 55 Ко н- ституции, указывающей на возможность о граничения прав и свобод федеральным законом. Примирительной в этом ключе выступает точка зрения Г.В. Васильевой, полагаю щей, ч то по аналогии с конституционными нормами пределов ограничения прав и свобод в режиме чрезвычайного положения (ч.3 ст. 56 Конституции) должны регу лироваться и пределы ограничений при введении военного положения42. В то же время С.В. Пчелинцев акцентирует внимание не то лько на соразмерности ограничений, но предлагает также расширить их рамки нормами ме ж- дународного права и установленными в обществе основами правопорядка43. Весьма интересной в контексте проблемы правовых огранич е- ний представляется точка зрения И.В. Гончар ова, который отмечает, что права и свободы, а также обязанности в рамках нетипичной ситуации, во-первых, зачастую не могут быть реализованы гражданами в силу объективных причин, а во-вторых, их осуществление может создавать дестабилизирующую ситуацию и приводить к еще ху дшим социальным последствиям44. Однако крайне сомнительной представляется его поз и- ция о необ ходимости передачи испо лнительной власти пусть и време н- ных, но по лномочий, ограничение всего перечня прав и свобод (как, например, предусмотрено конституцией Румынии). Основано такое убеждение на предпо ложении того, ч то государственная власть в периоды социальных кризисов не ограничивается ничем, кроме цели – сохранение нации. Степень же ограничения напрямую связана с хара к- тером социального кризиса и уровнем его опасности. Между тем такой подхо д не учитывает субъективного характера оценок того самого «уровня опасности» и соразмерности вво димых ограничений. Естественно, что упомянутые оценочные категории способны привести к см е- не конституционного строя, или захвату, локализации, или концентрации власти без объективных на то оснований в разрез с обществе нным интересом. В связи с такой постановкой проблемы В.А. Толстик в кач е- стве индикаторов определения степени ограничения прав и свобод, выделяет общеправовые принципы права45. Впрочем, эта формула по-

42Комментарий к Конститу ции РФ / под. ред. Ю.В. Кудрявцева. М ., 1996.

С. 388.

43См.: Пчелинцев С.В. О пределах возможных ограничений прав и свобод граждан в условиях действия особых правовых р ежимов // Современное право.

2003. № 10.

44 Гончаров И.В. Особенности правового регулирования федер ального вмешательства в дела субъектов Федерации в условиях внутренних вооружен-

ных конфликтов // Государство и пр аво. 2004. № 11. С. 87-88. 45 Там же.

38

прежнему не исключает необхо димость в правовой оценке соотве тствующих обстоятельств.

Очевидным моментом в проблеме правовых ограничений остается лишь тот факт, что выйти за пределы правового регулирования может лишь носитель вер ховной власти и только постольку, поскольку его власть легитимна. Что же касается исполнительной власти, то эффе к- тивность ее системы властных о тношений как по вер тикали, так и по горизонтали обеспечивается определенным уровнем подо тчетности и подконтрольности до лжностных лиц главе государства. Приостановление же действия права (если это не вызвано объективной необ ходим о- стью) вызывает исключение из числа активных субъектов госуда рственного контроля граждан, теряющих заинтересованность в инфо рмировании государства о неэффективной деятельности чиновника. Как следствие , любое нелегитимное сужение прав и свобод, увеличение об я- занностей граждан и расширение полномочий должностных лиц ведет к пропорциональной потере контроля вер хо вной власти над ис по лнителем. Этот факт раскрывает еще один специфический момент в примен е- нии особых правовых режимов. Так, обязательным условием примен е- ния чрезвычайных мер во многих нетипичных ситуациях является о б- щественная поддержка. Легитимация особых правовых режимов позволяет добиваться высокой гражданской активности по содействию и ко н- тролю исполнителя. Отсю да особое внимание следует уделять общественному мнению, воздействовать на него через идеологические институты . При условии достоверного информирования населения о причинах применения чрезвычайных мер и наглядной аргументации в неи з- бежности их применения институ т особых правовых режимов б удет способствовать значительному увеличению уровня эффективности исполнительной вертикали власти.

Другим ключевым вопросом в применении особых правовых ре - жимов является статус субъекта, получающего соответствующие чре з- вычайные полномочия в период действия особого правового режима.

Общепризнанный западный стандарт в методоло гии применения особых правовых режимов сводится к необ ходимости:

1) четкого разграничения субъектов, инициирующих введение , одобряющих введение и следящих за соблю дением установленного законом порядка продления и прекращения особого правового режима;

2) законодательно го установления условий введения и прекраще - ния; порядка введения и прекращения; пространственных и временных ограничений; специфики правового регулирования во время существования особого правового режима;

3) к условиям введения и отмены (прекращения) особого правового режима предъявляется определенный набор требований, как-то фактическое существование нетипичной ситуации; соответствие нетипичной

39

ситуации и вводимых чрезвычайных мер (вида особого правового р е- жима); отмена или прекращение особого правового режима влечет за собой утрату юридической силы но рмативных актов, принятых для его обеспечения, а также автоматическое восстановление всего объема прав и свобод; в общих рамках особых правовых режимов устанавливается обязательный перечень прав, не подлежащих ограничению.

Упомянутые правовые способы регулирования особых правовых режимов подчинены идее подконтрольности властвующего субъекта (главы публичного образования) и подчиненного ему аппарата (испо л- нительной власти соответствующего уровня), народу (в лице парламе н- та) и праву (в форме высшего судебного надзора). Существует, однако, и «особая» для современной политической мысли точка зрения на эту проблему, опасения в отношении ко торой высказывает сейчас Запад. Так, идея «надправности» вер ховной власти была выражена некотор ы- ми русскими монархистами, славянофилами и евразийцами, а также западными учеными прошлых столетий в формулировке «прерогати вы» вер ховной власти. Последняя как раз и основывается на началах «экстраординарной ситуации», которую право не могло разрешить.

Возвращаясь к проблеме регулирования отдельных нетипичных ситуаций, отметим, ч то основаниями классификации (критериями деления) особых правовых режимов выступает ряд их взаимосвязанных элементов: объект о хранения – жизнь и здоровье населения, источники жизнеобеспечения, правопорядок, конституционный строй, политический, э кономический, культурный суверенитет и благополучие, но р- мальное функционирование государственной власти; субъекты, в отношении ко торых особый правовой режим устанавливается – граждане, юридические лица, предприниматели, до лжностные лица публичных образований и иностранцы; степень общественной опасности – определяемая потенциальной возможностью человеческих, эко логических и экономических по терь как непосредственных, так и последующих; м е- тоды правового регулирования – дозво лительный, запретительный, координационный, стимулирующий; формы выражения – законный (нетипичная ситуация, предусмотренная действующим законодательством) и экстраординарный (непредусмотренная законом, но объективно тр е- бующая введения особого правового режима ввиду возникновения новых, экстраординарных условий); сферы и длительности применения – определенная территория (распространение нетипичной ситуации на определенной территории), время действия (продо лжительность существования нетипичной ситуации, организационно-ресурсная потребность в ликвидации ее последствий). Целесообразным может быть и выде ление отдельных по двидов в рамках конкретно го вида особых правовых режимов, ч то обусловлено стадией развития, степенью общественной опасности, распространенностью и т.д., о дним словом, не то лько

40